Rapport Romain Colas, AN, juillet 2015, évaluation de la pertinence des dispositions législatives et réglementaires relatives au financement des campagnes électorales et des partis politiques

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 15 juillet 2015.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 146 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE
ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

sur l’évaluation de la pertinence des dispositions législatives et réglementaires
relatives
au financement des campagnes électorales et des partis politiques.

ET PRÉSENTÉ PAR

M. Romain COLAS

Député

——

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 5

I. CONFORTER LES ACQUIS D’UNE LÉGISLATION VERTUEUSE EN FAISANT VIVRE SES PRINCIPES 7

A. SAUVEGARDER UN CADRE DE NATURE À AFFRANCHIR LA VIE DÉMOCRATIQUE DES INFLUENCES FINANCIÈRES 7

1. Un système fondé sur des ressources essentiellement publiques et sur la modération du financement des campagnes et des partis politiques 7

a. Une aide de l’État prépondérante 7

b. Des mécanismes favorisant une maîtrise des ressources et des dépenses 10

2. Des obligations procédurales et déclaratives gages de transparence 13

3. Un dispositif juridique pour l’essentiel compris et jugé satisfaisant 17

B. GARANTIR L’EFFECTIVITÉ DU DROIT PAR LE RENFORCEMENT DES OUTILS DE CONTRÔLE ET LA MODERNISATION DES PROCÉDURES 19

1. Alourdir les sanctions pénales ? 20

2. Améliorer les moyens de la CNCCFP dans l’accomplissement de son office 22

3. Remédier à des pesanteurs procédurales injustifiées par la dématérialisation et la simplification 28

II. PARFAIRE UN « ÉCOSYSTÈME » QUI INCITE À L’EXEMPLARITÉ ET APPRÉHENDE LES PRATIQUES POLITIQUES CONTEMPORAINES 33

A. RÉPONDRE À DE NOUVELLES EXIGENCES DE TRANSPARENCE SANS CRÉER D’INUTILES COMPLEXITÉS 34

1. Permettre aux citoyens d’exercer leur vigilance sur le financement des campagnes et des partis politiques 34

2. Assurer la lisibilité des règles pour un meilleur respect des droits et des devoirs des candidats et partis politiques 41

a. Assurer la stabilité et la précision du cadre juridique applicable 41

b. Réviser le plan comptable et enrichir les informations des comptes de campagne et des comptes des partis politiques 44

c. Répondre aux besoins de conseils et de formation 48

d. Tenir compte des spécificités de l’élection des députés représentant les Français de l’étranger 50

3. Empêcher de possibles détournements de la loi 52

B. PRENDRE EN COMPTE DANS LA LÉGISLATION LES ÉVOLUTIONS DE LA VIE PARTISANE ET DÉMOCRATIQUE 55

1. Fixer un cadre pour l’organisation des primaires 55

2. Prévenir toute dérive éventuelle liée au foisonnement des micro-partis 58

CONCLUSION 63

CONCLUSION

Nos concitoyens l’ignorent sans doute mais en matière de financement des campagnes électorales et des partis politiques, notre pays a fait beaucoup de chemin.

Ainsi que le montre le présent rapport, il dispose d’un cadre juridique qui limite le risque de surenchères matérielles dans la participation des candidats aux différents scrutins nationaux et locaux. Il assure aux partis politiques les moyens d’une assez grande indépendance en organisant une aide publique pour leur financement et interdisant toute participation des personnes morales à leur financement. Enfin, il comporte des obligations procédurales et déclaratives qui constituent autant de gages de transparence.

Toutefois, les principes ne valent que s’ils sont respectés.

C’est la raison pour laquelle le Rapporteur spécial met autant l’accent sur la nécessité des moyens de contrôle renforcés, ainsi que sur la modernisation et la simplification des procédures, notamment grâce au développement de la dématérialisation.

Pour inciter à l’exemplarité, notre droit doit permettre aux citoyens d’exercer leur vigilance. La réalisation de cet impératif démocratique passe par une transparence accrue des comportements et des procédures, notamment grâce à des documents plus complets et plus accessibles, ainsi que de nouvelles obligations déclaratives. Elle requiert également une clarification des droits et des devoirs, ce qui implique : une définition plus précise du champ des dépenses électorales ; un cadre et des normes comptables harmonisés et exigeants ; la prise en compte des spécificités de l’élection des députés représentant les Français de l’étranger.

Enfin, la législation sur le financement des campagnes électorales et des partis politiques doit rester en phase avec son temps. Elle doit permettre d’appréhender de nouvelles modalités de l’action politique, tels que les primaires et les micro-partis, de sorte qu’en toutes circonstances, soient garanties non seulement l’égalité des armes face aux électeurs, mais encore l’égalité devant la loi.

Il n’est pas de progrès irréversible et il s’avère parfois nécessaire que la loi vienne au secours de la vertu. Aussi le Rapporteur spécial appelle le Parlement à exercer pleinement ses responsabilités, en engageant dès que possible la rénovation des textes qui, encadrant le financement des campagnes électorales et des partis politiques, constituent un fondement essentiel pour l’équilibre de la République.

LISTE DES PROPOSITIONS

RENFORCER LES MOYENS DE CONTRÔLE –
FAVORISER LA MODERNISATION ET LA SIMPLIFICATION DES PROCÉDURES

Proposition n° 1 : Pour les scrutins dans les communes de 1 000 à 9 000 habitants, rendre obligatoire la désignation par les candidats d’un mandataire, ainsi que l’ouverture et la tenue d’un compte bancaire spécialement consacré au financement des campagnes électorales.

Proposition n° 2 : Porter à six ans (pour toutes les élections) la durée de l’inéligibilité que peut prononcer le juge de l’élection en cas d’infraction à la législation sur le financement des campagnes électorales.

Proposition n° 3 : Procéder, à moyen terme, au renforcement des ressources humaines, budgétaires et matérielles de la CNCCFP.

Proposition n° 4 : Organiser la dématérialisation de l’envoi des comptes de campagne et des comptes des partis politiques, ainsi que des pièces justificatives nécessaires à leur examen par la CNCCFP.

Proposition n° 5 : Sur le modèle du dispositif existant en droit fiscal, et sous réserve d’une définition précise du champ des missions et des responsabilités, accorder aux experts-comptables le statut de tiers de confiance pour la production et la conservation des pièces justificatives requises pour les comptes de campagne.

Proposition n° 6 : Permettre la certification de la comptabilité annuelle des partis et groupements politiques par un seul commissaire aux comptes, si le montant des ressources des formations n’excède pas 230 000 euros par an.

Proposition n° 7 : Mieux informer les établissements bancaires des dispositions destinées à garantir aux candidats l’ouverture d’un compte et la remise de moyens de paiement nécessaires à la conduite d’une campagne électorale. Supprimer l’attestation de refus d’ouverture de compte exigée des mandataires pour la saisine de la Banque de France.

RENFORCER LA TRANSPARENCE DES COMPTES DE CAMPAGNE
ET DES COMPTES DES PARTIS POLITIQUES

Proposition n° 8 : Assurer une publication plus détaillée des comptes de campagne et des comptes des partis politiques au Journal officiel, ainsi que sur le site internet de la Commission nationale des comptes de campagne et des finances des partis politiques.

Proposition n° 9 : Consacrer, par une disposition législative expresse, le droit à consultation de l’ensemble des documents reçus ou émis par la Commission nationale dans l’exercice de sa mission de contrôle des comptes de campagne, une fois expiré le délai de recours contre ses décisions.

Proposition n° 10 : Organiser une transparence accrue des ressources et dépenses des partis et formations politiques en instituant l’obligation de rendre compte de manière plus fréquente au cours d’un exercice comptable, par exemple dans le cadre de rapports semestriels.

Proposition n° 11 : Donner aux commissaires aux comptes mission légale d’attester, à l’issue de l’élection présidentielle, de la transmission aux mandataires financiers des candidats de toutes les dépenses engagées par un parti ou groupement politique au bénéfice de cette candidature et imputables au compte de campagne.

Proposition n° 12 : Limiter à trois ans la durée pendant laquelle les commissaires aux comptes peuvent assurer la certification de la comptabilité d’un même parti politique.

GARANTIR LA LISIBILITÉ DES RÈGLES POUR UNE MEILLEURE CONNAISSANCE DES DROITS ET DES DEVOIRS

Proposition n° 13 : Clarifier le champ des dépenses électorales, en consacrant dans la loi les solutions dégagées par la jurisprudence et en réaffirmant les objectifs du législateur.

Proposition n° 14 : Préciser la rédaction de l’article 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 afin d’inclure dans son champ d’application toute section locale ou structure, indépendamment de sa dénomination, faisant partie de l’organisation d’un parti politique.

Proposition n° 15 : Compléter les comptes des partis politiques déposés à la CNCCFP par une annexe retraçant les prêts obtenus ou consentis, les flux financiers entre partis et entre les partis et les candidats, ainsi que les concours en nature dont ils ont pu bénéficier ou ont fait bénéficier les candidats qu’ils soutiennent. En assurer la publication sous des formes adaptées.

Proposition n° 16 : Envisager la publication d’une liste annuelle des principaux fournisseurs de chacun des partis et groupements politiques.

Proposition n° 17 : Veiller à l’harmonisation des termes et documents utilisés par la CNCCFP avec ceux utilisés ordinairement par les commissaires aux comptes et les experts-comptables, sous réserve du respect des exigences de la législation sur le financement des campagnes électorales et des partis politiques.

Proposition n° 18 : Pour le contrôle des comptes des partis politiques, doter la CNCCFP d’un référentiel inspiré par les principes et méthodes observés par la Cour des comptes dans le domaine de la certification.

Proposition n° 19 : Prévoir la désignation concomitante des mandataires et des experts-comptables et charger ses derniers d’une mission de conseil auprès des candidats à propos de leurs obligations déclaratives et comptables.

Proposition n° 20 : Pour l’élection des députés représentant les Français de l’étranger :

– retenir le taux de chancellerie applicable à la date la plus proche du scrutin dans chacune des circonscriptions ;

– mener des actions de pédagogie et la publication en temps utiles des textes réglementaires d’application, porter à la connaissance des candidats les dispositions facilitant l’engagement des dépenses en dehors de l’intervention du mandataire.

EMPÊCHER DE POSSIBLES INSTRUMENTALISATIONS DE LA LOI

Proposition n° 21 : Instituer l’obligation légale pour le mandataire d’un candidat de ne délivrer un reçu en contrepartie d’un don que le jour du dépôt effectif de la candidature.

Proposition n° 22 : Inscrire dans la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 l’obligation pour toute association de financement d’un parti politique de :

– assurer la dévolution des ressources en cas de renonciation ou de perte de l’agrément délivré par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ;

– assortir la demande d’agrément nécessaire à l’obtention du statut d’association de financement d’un parti politique d’un document faisant état des ressources et du patrimoine.

DONNER UN CADRE JURIDIQUE APPROPRIÉ AU FINANCEMENT DES PRIMAIRES ET PRÉVENIR LES DÉRIVES LIÉES À LA MULTIPLICATION
DES MICRO-PARTIS

Proposition n° 23 : Imputer aux comptes de campagne des candidats pour tout scrutin l’intégralité des dépenses qu’ils ont engagées ou réalisées pour leur propre candidature dans le cadre de primaires ouvertes organisées en vue de ce scrutin.

Proposition n° 24 : S’assurer que le droit en vigueur et, en particulier, la législation sur le financement des campagnes électorales et des partis politiques, permettent de prévenir de manière spécifique des dérives imputable des structures ayant pour seul objet de s’affranchir des contraintes de financement de la vie politique.

Proposition n° 25 : Interdire aux partis et groupements politiques de :

– consentir à des candidats ou à des formations politiques des prêts à des taux supérieurs à ceux des emprunts que les formations politiques ont souscrits pour leur financement ;

– fournir à des candidats ou à des formations politiques des biens ou des services avec une marge commerciale.

Rapport de la Verpillière sur l’actualisation et la clarification du droit électoral

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE, MODIFIÉ PAR LE SÉNAT, relatif à l’élection des députés et des sénateurs (N° 3200), LE PROJET DE LOI, MODIFIÉ PAR LE SÉNAT, ratifiant l’ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l’élection de députés par les Français établis hors de France (N° 3201) ET LA PROPOSITION DE LOI, MODIFIÉE PAR LE SÉNAT, portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique (N° 3199),

PAR M. Charles de La VERPILLIÈRE,

 

INTRODUCTION 7

I. UNE ACTUALISATION DU RÉGIME ÉLECTORAL POUR LES ÉLECTIONS LÉGISLATIVES ET SÉNATORIALES 8

A. LE RÉGIME D’ÉLIGIBILITÉ ET LES INÉLIGIBILITÉS APPLICABLES AUX PARLEMENTAIRES 8

1. Les conditions générales applicables aux élections législatives et sénatoriales 8

2. Les modalités de la déclaration d’inéligibilité 8

B. D’AUTRES ADAPTATIONS DU DROIT ÉLECTORAL 10

1. Le régime des sanctions applicables en droit électoral 10

2. D’autres adaptations du régime électoral pour les élections législatives et sénatoriales 10

II. DES RÈGLES SPÉCIFIQUES POUR L’ÉLECTION DE DÉPUTÉS PAR LES FRANÇAIS DE L’ÉTRANGER 11

III. UNE CLARIFICATION DES RÈGLES APPLICABLES À L’ENSEMBLE DES CAMPAGNES ÉLECTORALES 12

A. DES MESURES DE SIMPLIFICATION DES RÈGLES APPLICABLES AUX CAMPAGNES ÉLECTORALES 13

B. DES DISPOSITIONS COMPLÉMENTAIRES AJOUTÉES PAR LE SÉNAT 14

1. Une clarification du droit des campagnes électorales 14

2. L’extension de la législation sur les comptes de campagne aux élections sénatoriales 15

IV. DE NOUVELLES EXIGENCES EN MATIÈRE DE TRANSPARENCE FINANCIÈRE DE LA VIE POLITIQUE 15


Rapport sur les sondages

Sortie à la Bibliothèque des Rapports Publics, du rapport d’information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale par le groupe de travail sur les sondages en matière électorale

PORTELLI Hugues , SUEUR Jean-Pierre ,
FRANCE. Sénat. Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale

Paris ; Sénat
( Les Rapports du Sénat , n° 54 )

Le rapport d’information fait le constat que la législation actuellement applicable en matière de sondages n’est pas satisfaisante : d’une part, elle ne garantit pas suffisamment la sincérité des sondages à caractère électoral, et plus généralement, politique, d’autre part, les obligations d’information de la population et des médias sur les conditions d’élaboration de ces sondages sont trop limitées. Enfin, il apparaît que la commission des sondages dispose aujourd’hui de moyens d’action limités pour imposer le respect de cette législation. Afin d’aboutir à une meilleure conciliation entre la sincérité du débat politique et le respect de la liberté d’expression, le rapport d’information formule quinze recommandations visant à : rendre les sondages à caractère politique ou électoral plus sincères et plus transparents ; rendre la loi sur les sondages plus cohérente ; renforcer la légitimité et l’efficacité de la commission des sondages.

Voir aussi les autres rapports de la BRP traitant d’élections

Septembre 2010 : Proposition de loi « Transparence financière de la vie politique » et rapport Juanico

Dossier législatif AN « renforcer les exigences de transparence financière de la vie politique«  (Proposition de loi de MM. Jean-Marc AYRAULT, Régis JUANICO, Christian ECKERT, Olivier DUSSOPT et Mme Michèle DELAUNAY et plusieurs de leurs collègues visant à renforcer les exigences de transparence financière de la vie politique, n° 2777, déposée le 1er septembre 2010)

Rapport n° 2846 déposé le 6 octobre 2010 (mis en ligne le 8 octobre 2010 à 19 heures) par M. Régis Juanico

INTRODUCTION 5

I. L’ENCADREMENT DU FINANCEMENT DES PARTIS ET DES CAMPAGNES ÉLECTORALES : UNE CONSTRUCTION LÉGISLATIVE PROGRESSIVE 6

II. LA NÉCESSITÉ D’AMÉLIORER LE DISPOSITIF DE FINANCEMENT DES PARTIS 7

1. Les failles de la législation actuelle 7

2. Corriger les imperfections des règles actuelles 8

3. Prolonger la proposition de loi en améliorant les règles relatives aux campagnes électorales et à l’aide publique aux partis 10

DISCUSSION GÉNÉRALE 12

EXAMEN DES ARTICLES 17

Avant l’article 1er 17

Article 1er (article 11-4 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988) : Plafonnement des dons annuels consentis par des personnes physiques aux partis politiques 17

Article 2 (article 11-4 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988) : Prise en compte des cotisations versées par les adhérents aux partis politiques 17

Article 3 (article 11-4 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988) : Publication de la liste des principaux donateurs des partis politiques 18

Après l’article 3 19

TABLEAU COMPARATIF 21

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 23

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 27

Le droit électoral sur carrefourlocal.senat.fr

Thème : Droit électoral

Cette page présente tous les documents associés au thème : Droit électoral sur la page du site du Sénat – Carrefour local http://web.archive.org/web/20090211023424/http://carrefourlocal.senat.fr/themes/droit_electoral/. Ils sont classés en fonction du type du document.

Ce thème fait partie du thème principal : Décentralisation.

Les derniers documents :
Cas pratiques
Dossiers législatifs
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Questions des parlementaires
Déclaration domiciliaire (2 octobre 2007)
Textes et jurisprudence
Brèves
Carte électorale (8 septembre 2008)

Les élections dans la LFI 2009

Avis Loi de Finances pour 2009

Chaque année, à l’occasion de la discussion sur la loi de finances, les deux assemblées diffusent des informations très précieuses sur tout ce qui coûte ou rapporte de l’argent à l’Etat. Or les élections ne font pas exception, au contraire, et l’avis AN n° 1203, tome I, Jérôme Lambert sur l’Administration générale et territoriale de l’Etat, notamment son paragraphe III. A (Programmes centraux. Programme vie politique, cultuelle et associative) est ici intéressant pour 2008.

Rapport Loi de Finances pour 2009

L’avis suscité est généralement précédé par un rapport général de la Commission des finances, accompagné de nombreuses annexes. Celle sur l’ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT, qui nous intéresse est de Marc Le Fur : Rapport AN n° 1198, annexe 2, Marc Le Fur

Le choix du mode de scrutin pour l’élection des conseillers territoriaux : une équation à multiples inconnues

Rapport d’information n° 509 (2009-2010) de MM. Hervé MAUREY et Pierre-Yves COLLOMBAT, fait au nom de la Délégation aux collectivités territoriales, déposé le 27 mai 2010

http://www.senat.fr/rap/r09-509/r09-509.html

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