L’utilisation d’un véhicule financé par l’indemnité représentative de frais de mandat d’un parlementaire (IRFM) dans le cadre d’une campagne électorale est-elle « indirectement » prohibée ?

Suite au constat, en 2012, d’abondements directs d’IRFM au compte de campagne, tous jugés sans prononcé d’inéligibilité par le Conseil constitutionnel, la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 a introduit dans le Code électoral un article L. 52-8-1, disposant que : « Aucun candidat ne peut utiliser, directement ou indirectement, les indemnités et les avantages en nature mis à disposition de leurs membres par les assemblées parlementaires pour couvrir les frais liés à l’exercice de leur mandat ». Certains cas ne révélaient qu’une erreur comptable : par le compte en principe dédié à l’IRFM avaient transité des sommes provenant d’un apport personnel du candidat, et dès lors que celui-ci pouvait en prouver l’origine et le montant, cette erreur était sans incidence1. D’autres cas présentaient en revanche un manquement de fond, l’indemnité ayant financé le compte de campagne. L’IRFM, dotation publique, ne peut financer une campagne électorale, et de ce fait, le compte de campagne a été annulé, ce qui prive les intéressés de remboursement forfaitaire. Le silence du Code électoral a permis au Conseil constitutionnel de ne pas aller au-delà et de ne pas prononcer d’inéligibilité. À ce silence, l’article L. 52-8-1 du code met fin, et le dispositif trouve donc à s’appliquer pour la première fois. Les cas que l’on vient de citer donneraient sans doute lieu, désormais, à une appréciation plus sévère du juge, compte tenu de cette explicitation législative

L’usage direct à des fins électorales de l’IRFM, ou du prêt d’honneur financé par celle-ci, étant désormais clairement prohibé, quelle est la portée de la prohibition résultant d’un usage de l’indemnité forfaitaire effectué « indirectement » ? On ne trouve aucune explication de l’introduction de cette mention dans les travaux préparatoires de la loi. Le dispositif, à deux corrections rédactionnelles près, est issu d’un amendement de Jean-Jacques Urvoas (n° 169), rapporteur, en première lecture à l’Assemblée nationale, et fait la distinction entre les indemnités parlementaires et l’IRFM. Compte tenu du fait qu’il s’agit de réaffirmer la jurisprudence, on peut supposer que le mot « indirectement » vise à prohiber un ricochet, c’est-à-dire le financement par l’IRFM d’un prêt finançant à son tour le compte de campagne2.

Le texte de l’article L. 52-8-1 n’est donc pas fait pour interdire l’usage de tout bien acquis dans le cadre du mandat, en période électorale, sauf naturellement si l’usage du bien financé par l’IRFM est lui-même prohibé, ou si cet usage heurte de front la prohibition générale d’un financement par une personne morale.

On peut donc en premier lieu mesurer l’usage prohibé d’un bien financé par l’IRFM pendant une campagne électorale à l’aune des usages interdits de l’IRFM. En revanche, une liste d’usages autorisés résulte par exemple d’une décision du bureau de l’Assemblée nationale du 18 février 20153 :

Ces autorisations ont été reprises dans l’article 32 bis de l’instruction générale du bureau, de façon moins explicite sur certains points4.

Ainsi, il est exclu qu’un local acheté avec l’IRFM, ce qui est désormais prohibé, puisse servir à une campagne électorale. Il résulte également de cette logique que la permanence louée par un parlementaire avec l’IRFM, ce qui est toujours possible, aux fins de l’exercice du mandat ne puisse être simultanément la permanence du candidat. Il est aisé de distinguer le local, utilisé seulement dans le cadre du mandat, du domicile privé ou de la permanence de campagne. Mais les autres dépenses autorisées au titre des frais de mandat, si elles correspondent à des usages quotidiens ou anciens n’appellent sans doute pas une réponse aussi tranchée sous le contrôle du juge de l’élection. Tel est le cas de frais de représentation, s’ils ne sont pas spécifiquement engagés en vue de l’élection, de formation, laquelle sert son bénéficiaire, candidat ou non, ou encore de l’usage d’un véhicule. Ce que l’article L. 52-8 du Code électoral, qui lui aussi peut être en cause, vise à interdire à cet égard, c’est la mobilisation de moyens publics en vue de l’élection, non l’usage ordinaire de moyens existants. Tel est, nous semble-il, le cas du véhicule acquis au moyen de l’IRFM.

Même si le déontologue de l’Assemblée nationale5, prône des formules comme le leasing et déconseille l’achat du véhicule en fin de mandat, il ressort clairement des textes cités ci-dessus que l’IRFM peut être utilisée pour acheter un véhicule. La question peut donc se poser de savoir si l’usage, même occasionnel, d’un véhicule, acheté par financement à partir de l’IRFM peut, pendant une campagne électorale, être considéré comme une utilisation prohibée de l’IRFM à des fins électorales, « indirectement »6.

On incite à répondre négativement à cette question pour trois raisons.

• D’abord ici ce n’est pas l’IRFM elle-même qui est mobilisée, mais un bien acquis régulièrement avec l’IRFM à des fins d’usage courant : le caractère forfaitaire ne permet pas de distinguer si le parlementaire se déplace en voiture en tant que parlementaire ou en tant qu’individu : comment pourrait-on interdire et même concrètement dissocier un déplacement habituel en voiture lié au mandat et le même trajet personnel ? Si la prohibition indirecte portait non seulement sur le financement proprement dit mais aussi sur des biens acquis, un député pourrait-il au cours de sa campagne porter un costume acquis avec l’IRFM, ou se servir d’une formation acquise par ce biais ? On voit qu’une conception extensive de lien « indirect » risque d’avoir des effets nuisibles au bon déroulement des campagnes. Si l’on veut empêcher tout bien ou service financé par l’IRFM de servir dans une campagne électorale, en seule raison de ce financement, on se heurte à des situations matériellement insolubles ;

• Ensuite parce que rien ne force, pour la question précise évoquée, un candidat à comptabiliser au titre des frais automobiles autre chose que ses frais d’essence, pour les déplacements exposés dans la circonscription : l’amortissement du véhicule n’est pas a priori une dépense de campagne, comme en témoigne la jurisprudence7 : Mieux encore : les frais d’entretien courant de l’automobile ne sont pas des dépenses exposées en vue de l’élection, notamment les frais de lavage8, contrairement aux seuls frais d’essence. Il serait donc paradoxal de retenir les conditions de financement pour l’amortissement d’un bien alors que l’entretien de ce bien n’est pas une dépense de campagne

• Enfin, il faut souligner que ces dépenses peuvent être imputées selon deux règles comptables. En effet, et comme rappelé par la décision précitée de 2007, la Commission nationale des comptes de campagne admet deux modalités d’imputation des frais : « Pour pouvoir faire l’objet d’un remboursement de l’État, le mandataire doit avoir procédé au paiement de la dépense faisant l’objet, soit de factures de carburant soit d’une évaluation sur la base des barèmes fiscaux (arrêté du 26/02/2015 fixant le barème forfaitaire), et celle–ci doit être inscrite dans les « dépenses payées par le mandataire financier »9.

Ainsi la déclaration, sur la base du barème kilométrique, dont le calcul, il est vrai, inclut un facteur d’amortissement du véhicule, conformément à l’article 6 B de l’annexe IV du CGI10 n’est-il qu’une faculté au profit du candidat, ouverte pour des raisons comptables, et non parce que le coût de l’usage du véhicule personnel devrait être pris en compte dans les dépenses de campagne. La dépense de carburant exposée dans le cadre de la campagne n’étant pas payée, même indirectement, par l’IRFM, le candidat peut donc opter pour l’imputation au compte de campagne des seuls frais d’essence. Si les factures n’ont pas été conservées, l’exigence d’exhaustivité du compte conduit à retenir le barème kilométrique, mais on doit considérer que l’amortissement du véhicule n’entre cependant pas dans la dépense de campagne.

Toute autre solution conduirait tout parlementaire, candidat à n’importe quelle élection, à laisser au garage un véhicule acheté par l’IRFM le temps d’une campagne, et soit à utiliser un autre véhicule personnel, soit à louer un véhicule11 ou encore à envisager de rembourser à l’assemblée dont il est membre une somme correspondant à l’amortissement du véhicule utilisé pendant la période électorale et acheté avant celle-ci par l’IRFM. Cette solution, qui porterait souvent sur des sommes minimes, est démesurément complexe, voire impossible à mettre en œuvre, d’autant qu’elle ne s’applique qu’aux dépenses exposées en vue de l’élection. Elle peut s’appliquer sans difficultés à des achats précis de biens « en vue de l’élection », on songe à des clichés photographiques, mais plus difficilement à des biens acquis par un financement forfaitaire.

Les choses changeront sans doute sur ce point si ce caractère forfaitaire est abandonné au profit d’un système de remboursement a posteriori, comme cela est prévu par le projet de loi rétablissant la confiance dans l’action publique12. Il n’est pas envisageable en effet que la même dépense soit remboursée deux fois. Mais faudra-il pour autant interdire au candidat d’imputer à son compte de campagne l’utilisation à des fins électorales de son véhicule uniquement par ce qu’il aura été acquis au moyen de l’IRFM, dès lors qu’aucun remboursement ne serait présenté au titre des frais de mandat pendant la période électorale ? Et si la réponse était positive, s’appliquerait-elle aussi, par exemple, aux équipements informatiques, aux frais d’habillement, ou à une formation ?

L’objet général de la loi vise justement, dans un souci d’égalité entre les candidats, à prohiber le don émanant d’une personne morale – et impose l’exhaustivité et la transparence comptable. La disposition spécifique de l’article L. 52-8-1 du Code électoral, prohibant l’usage même « indirectement » de l’IRFM à des fins électorales n’en est qu’une précision. Elle ne vise pas pour autant à prohiber l’usage d’un bien déjà utilisé de façon courante par le candidat antérieurement à la campagne, même si ce bien a été acquis dans le cadre de l’exercice d’un mandat. Poussée à l’excès de sophistication, l’interdiction de financement « indirectement », qui ne s’applique pas aux biens mais à l’origine des fonds, et la nécessaire dissociation de l’élu et du candidat aurait des effets… excessifs.