La composition du bureau de vote

LA COMPOSITION DU BUREAU DE VOTE

Laurence Izquierdo, novembre 2010

Version DOC : La composition d’un bureau de vote

En 1791, sous la monarchie constitutionnelle, le suffrage est censitaire et direct. Seuls les hommes de plus de 25 ans payant l’impôt direct (appelé cens), égal à la valeur de trois journées de travail, ont le droit de voter.

Ils élisent des électeurs du deuxième degré, dont les revenus sont plus élevés, qui élisent à leur tour les députés de l’Assemblée Nationale Législative.

En 1799, sous le Consulat, le droit de vote est accordé à tous les hommes de plus de 21 ans, ayant demeuré pendant un an sur le territoire. Le suffrage universel masculin est limité par le mode de scrutin à trois degrés.

En 1815, sous la Restauration, le suffrage universel masculin est aboli et le suffrage censitaire est établi avec le paiement d’une somme de 300 francs par électeur.

Le 5 mars 1848, le suffrage universel est adopté tous les Français masculins âgés de 21 ans et jouissant de leurs droits civils et politiques peuvent voter. Le vote devient secret.

Il faut attendre l’ordonnance du 29 avril 1945 pour que le droit de suffrage devienne réellement universel avec le droit de vote des femmes.

Beaucoup de gravures et de témoignages l’attestent, les opérations électorales dans la France du XIXème siècle ont mis du temps à se républicaniser. Electeurs timides et empruntés, la casquette ou le bonnet à la main, faisant la queue en attendant humblement leur tour pour déposer leur bulletin dans les mains de notables qui inspirent la déférence, pas d’isoloir, il n’est obligatoire qu’à partir d’une loi de 1913.

Longtemps, les différenciations sociales se sont perpétuées en ce lieu, en dépit de l’égalité théorique de tous les électeurs.

Peu à peu, la démocratie républicaine est entrée dans les bureaux de vote, en même temps qu’une réglementation empêchant ou limitant la fraude.

Le bureau de vote peut-il déroger au principe de neutralité ? Quels contrôles permettent de maintenir la neutralité des opérations de vote dans le bureau de vote ?

La constitution du bureau de vote apparaît comme un organe chargé de recueillir les suffrages (I), répondant à des règles relatives à sa composition et à son fonctionnement (A) et par laquelle certaines difficultés surgissent (B).

Par ailleurs, (II), le bureau de vote doit être perçu comme le garant du principe de neutralité (A) et pour maintenir ce principe quels sont les contrôles existants (B) ?

I – Le bureau de vote comme garant chargé de recueillir les suffrages

La constitution des bureaux de vote est une mission importante pour laquelle les services municipaux rencontrent souvent des difficultés.

Elle obéit à des règles relatives à la composition et au fonctionnement du bureau de vote (A). Toutefois, des difficultés inhérentes à la constitution du bureau de vote peuvent apparaître (B).

A – Règles relatives à la composition et au fonctionnement du bureau de vote

Chaque bureau de vote est obligatoirement composé d’un président, d’au moins quatre assesseurs et d’un secrétaire (1). Dans les délibérations du bureau, le secrétaire n’a qu’une voix consultative (2).

La composition du bureau de vote demeure inchangée durant le scrutin (3)

La présidence du bureau de vote

Les maires doivent présider les bureaux de vote.

Ils ne peuvent sans motif valable se décharger de cette fonction imposée par le Code Electoral.

Peu import qu’il soit candidat à l’élection, la présidence est assurée au titre de maire.

En pratique, le maire assure la présidence du premier bureau, le bureau centralisateur (4).

Le président peut désigner son suppléant (5).

Les services municipaux prendront soin de proposer une présidence à tous les adjoints et conseillers municipaux dans l’ordre du tableau.

Les assesseurs

Au minimum de deux par bureau de vote, les assesseurs sont désignés en application des articles R44 et R46 du Code Electoral.

Il importera aux services municipaux toutefois de bien prévoir le nombre juste de présidents à peine d’impossibilité de les remplacer par des membres d’autres bureaux (6).

Lorsqu’ils sont désignés par les candidats, les assesseurs, doivent être électeurs dans le département, alors que s’ils sont choisis parmi les électeurs présents, il s’agira d’électeurs de la commune.

Le candidat désigne à la fois l’assesseur et son suppléant (7) et choisit le bureau dans lequel sera affecté l’assesseur, ce choix étant notifié au maire (8).

(1)    Article R42 alinéa 1er du Code Electoral

(2)    Article R 42 (décert n° 2006-1244 du 11 octobre 2006 article 9)

(3)    Article R 43 alinéa 1er du Code Electoral

(4)    Articles R 43 et R 44 du Code Electoral

(5)    Article R 43 alinéa 2 du Code Electoral

(6)    Article 42 nouvel alinéa du Code Electoral (ciuculaire du 20 décembre 2007)

(7)    Article 45 du Code Electoral

(8)    Article 46 du Code Electoral


Le secrétaire

Le secrétaire du bureau de vote connaît une position particulière (1).

En pratique il est très souvent un agent communal, sachant rédiger en présence des électeurs, le procès-verbal (2).

Pour constituer les bureaux de vote, il importera de respecter un certain formalisme.

Il appartient au maire de préciser aux élus que la présidence d’un bureau de vote ou la fonction d’assesseur s’impose à eux et qu’ils ne peuvent pas refuser sans raison valable d’exercer ces missions.

Ainsi, refusant sans motif, une procédure de démission d’office devant le Tribunal Administratif peut être engagée (3).

Le bureau de vote ainsi constitué jour un rôle essentiel aux différentes phases du rituel électoral.

Avant l’ouverture du scrutin, le président du bureau de vote dispose les bulletins des candidats ou des différentes listes sur la table prévue à cet effet. Le bureau contrôle que le nombre d’enveloppes électorales mises à disposition correspond au nombre d’électeurs inscrits sur la liste d’émargement.

Il vérifie aussi que l’urne transparente est vide et procède à sa fermeture par deux serrures dissemblables.

A l’ouverture du scrutin, le président constate publiquement l’heure d’ouverture et la mentionne dans le procès-verbal.

Pendant toute la durée du scrutin, le bureau veille au respect des dispositions du Code Electoral en contrôlant l’identité et l’inscription sur la liste électoral, le passage obligatoire par l’isoloir, l’introduction d’une unique enveloppe électorale dans l’urne sans la toucher, l’émargement pour l’électeur.

A la clôture du scrutin, le président constate publiquement l’heure de clôture et en fait mention dans le procès-verbal. Le bureau est également conduit à se prononcer sur d’éventuelles difficultés rencontrées pendant le déroulement du scrutin.

Après la clôture du scrutin, le bureau procède au dénombrement des émargements, à l’ouverture de l’urne, vérifie que le nombre des enveloppes correspond à celui des émargements et désigne les scrutateurs parmi les électeurs présents.

Après la rédaction définitive du procès-verbal par le secrétaire, le président du bureau proclame les résultats et les faits afficher dans la salle de vote.

(1)    Article R 42 alinéa 1er du Code Electoral

(2)    Article R 43 alinéa 2 du Code Electoral

(3)    Article L 2121-5 du Code Général des Collectivités Territoriales

B – Les difficultés inhérentes à la constitution du bureau de vote

Il relève presque du poncif d’évoquer les difficultés rencontrées par les services municipaux lorsqu’il s’agit de constituer les bureaux de vote.

Un parlementaire a même interrogé le ministre de l’Intérieur sur l’opportunité de rémunérer les fonctions d’assesseurs afin de stimuler l’intérêt des électeurs pour celles-ci, ce que naturellement le ministre a refusé (1).

Il n’existe aucune solution satisfaisante devant le refus de plus en plus fréquent de certains élus municipaux de présider ou d’être assesseur d’un bureau de vote.

En effet, les seules possibilités offertes consistent dans la nomination d’un délégué spécial, suivie de l’engagement d’une procédure de suspension voire de révocation à l’instigation du préfet pour les maires et adjoints, ou de démission d’office sur l’initiative du maire pour les conseillers municipaux.

Pour ce qui est des maires et des adjoints

Le ministre de l’Intérieur, à l’occasion du dernier référendum, a vigoureusement rappelé le principe selon lequel les maires étaient tenus d’organiser les bureaux de vote et que le préfet pouvait constituer d’office les bureaux en nommant éventuellement un délégué spécial après mise en demeure des maires, adjoints et conseillers municipaux (2). Egalement rappelé dans deux circulaires adressées aux préfets à l’occasion de l’organisation du référendum du 24 septembre 2003 (3) (4).

Ainsi, le ministre de l’Intérieur a clairement menacé d’engager une procédure de révocation (5).

Pour ce qui est des conseillers municipaux

Le Code Electoral (6) et le Code Général des Collectivités Territoriales (7) mentionnent l’inéligibilité résultant de la démission d’office.

Dans l’hypothèse où le maire décide d’imposer aux conseillers municipaux le respect de la loi, il importe que ce dernier respecte un certain formalisme (8).

Ainsi, le maire lorsqu’il adresse par écrit une demande à chaque conseiller municipaux pour présider un bureau ou en être l’un des assesseur, devra expressément mentionner sous la forme d’un avertissement que le refus sans motif d’exercer ces missions est susceptible d’entraîner le dépôt d’une demande de démission d’office par la Tribunal Administratif.

Le refus doit résulter soit d’une déclaration expresse, soit d’une abstention persistante après avertissement de l’autorité chargée de la convocation.

(1)    JOANQ 26 septembre 1994 p 4797

(2)    Article L 2121-34 du CGCT

(3)    Circulaire n° NOR/INT/A/00/00158 du 21 juillet 2000

(4)    Circulaire n° NOR/INT/A 0000206 du 7 septembre 2000

(5)    Article L 2121-16 du CGCT

(6)    Article L 235 du Code Electoral

(7)    Article L 2121-5 du CGCT

(8)    TA Strasbourg 15 avril 1998 Maire de la Commune de Maizery c/ M Louvet et M Sertier req n° 983810

Si la déclaration expresse ne pose que peu de problème de preuve, il en va autrement de l’abstention persistante.

Ainsi pour qu’il y ait démission des conseillers municipaux, il faut que le courrier de demande de disponibilité des conseillers pour le jour du scrutin, comporte expressément la possibilité offerte au maire d’entamer contre ceux qui se soustrairaient à cette obligation une procédure de destitution d’office.

La carence ne doit pas être ponctuelle, mais répétée dans le temps.

Le juge administratif apprécie enfin si l’excuse invoquée peut être considérée ou non comme une excuse valable (1).

Toutefois, on envisage difficilement l’hypothèse d’une procédure engagée par un maire contre un conseiller municipal de sa majorité.

Reste le pouvoir de persuasion du maire sur les membres de sa majorité.

Comme le note le philosophe Michael Walzer « les citoyens entrent dans le forum politique exclusivement avec leurs arguments : tous les biens non politiques –armes- doivent être laissés au vestiaire.

Pour purement morale que soit cette séparation, elle impose progressivement l’effacement de l’individu concret au profit du citoyen ».

Afin de réaliser cette séparation, le rituel électoral doit être inscrit dans un espace neutralisant les appartenances sociales et favorisant l’isolement de l’acte électoral du tissu des activités sociales quotidiennes.

Il s’agit d’instaurer une frontière séparant la salle de vote de la vie extérieure, d’instituer en somme un dedans et un dehors qui mette l’acte de vote particulièrement à l’abri des pressions et des violences sociales ou politiques.

(1)    TA Clermont-Ferrand 5 décembre 1998 Commune de Malintrat c/Mme Troiplis

II – Le bureau de vote comme garant du principe de neutralité

L’article 43 du Code Electoral prévoit que le bureau de vote soit présidé par les maires, les adjoints et les conseillers municipaux dans l’ordre du tableau.

Dans l’exercice de ces fonctions, le président du bureau de vote est garant du principe de neutralité (A). Quels contrôles permettent de garantir la neutralité des opérations électorales dans le bureau de vote (B) ?

A – Le bureau de vote garant du principe de neutralité

Le Conseil d’Etat a réactualisé sa jurisprudence et fait application d’un principe substantiel, le principe de neutralité du bureau de vote.

Ainsi, dans sa décision du 15 novembre 2004 (1) à l’élection de la Polynésie Française, le Conseil d’Etat a sanctionné le comportement d’une commune ayant pavoisé les bureaux, jusqu’aux rideaux des isoloirs, aux couleurs d’un parti en présence, dans le scrutin examiné, les membres des bureaux de vote arborant eux-mêmes lesdites couleurs ?

Cependant, dans sa décision du 25 septembre 1995 (2), à l’élection au Conseil Général du 2ème canton du Gosier, Guadeloupe, le Conseil d’Etat n’a pas considéré possible d’annuler l’élection en raison de l’installation la veille du second tour de banderoles et appelant à voter pour l’intéressé en face du bureau de vote, celles-ci n’étant restées en place que quelques heures et n’ayant pas entamé le principe de neutralité.

Toutefois, dans sa décision du 8 mars 2002 (3), il a considéré qu’il était constant que le maire sortant a voté ceint d’une chemise aux couleurs de la liste d’entente communale de Vairao et présidé le bureau de vote toute la journée dans cette tenue, et que, outre l’attitude partisane ainsi adoptée, le maire sortant a arboré son écharpe tricolore ce qui dans les circonstances a constitué un moyen de pression supplémentaire sur les électeurs.

Enfin, dans une décision du 8 mai 2002 (4), il a annulé l’ensemble des suffrages émis dans la communes de Villmagne, considérant que le maire de la commune a mis à la disposition des électeurs un dispositif symbolique de « décontamination » et qu’il a organisé un simulacre de vote invitant les électeurs à désigner un candidat ne figurant pas au second tour. Le Conseil d’Etat a ainsi considéré que ces agissements énoncés et conduits par l’autorité même chargée des opérations électorales dans la commune sont incompatibles avec la dignité du scrutin et ont été de nature à porter atteinte au secret du vote, ainsi qu’à la liberté des électeurs.

(1)    CE du 15 novembre 2004 M Gaston Floos req n° 268543

(2)    CE du 25 septembre 19954 M Christian Thenard req n° 163241

(3)    CE du 8 mars 2002 M Roger Doom req n° 236291

(4)    CE du 8 mai 2002 portant proclamation des résultats de l’élection du Président de la République

Enfin, le président a seul la mission essentielle de maintenir l’ordre dans la salle de vote (1) et il dispose à cet effet du pouvoir de requérir la force publique (2).

Toutefois, il est à noter que rares sont les autorités disposant d’un tel pouvoir de réquisition (3).

Ce pouvoir lui permet d’interdire l’entrée dans la salle de vote à d’autres personnes que celles dont la présence est prévue par les textes (4).

Sur le fondement de ce pouvoir de police, le président du bureau de vote peut procéder à l’expulsion de toute personne dont l’attitude trouble le bon ordre dans la salle de vote (5).

Cependant, le juge de l’élection pourra prononcer l’annulation de l’élection si l’utilisation des pouvoirs de réquisition et d’expulsion est constitutive de manœuvres ayant altéré la sincérité du scrutin.

(1)    Article R 49 alinéa 1er du Code Electoral

(2)    Articles R 49 alinéa 3, R50 et R51 du Code Electoral

(3)    CE du 26 novembre 1990 Elections municipales de San-Damiano req n° 115690

(4)    Article L 61 du Code Electoral

(5)    Articles R 49 alinéa 2 et R 48

B – Quels contrôles permettent de garantir la neutralité des opérations de vote dans le bureau de vote ?

Aux termes de l’article L 85-1 (1), il est institué dans chaque commune de plus de 20.000 habitants, une commission de contrôle des opérations de vote chargée de veiller à la régularité de la composition des bureaux de vote, ainsi qu’à celle des opérations de vote, de dépouillement des bulletins et de dénombrement des suffrages.

Il lui revient également de garantir aux électeurs, ainsi qu’aux candidats ou listes en présence, le libre exercice de leurs droits.

Cette commission n’a pas à intervenir dans l’organisation et le déroulement du scrutin en se substituant aux autorités responsables.

Il lui appartient en revanche de veiller à ce que les dispositions du Code Electoral relatives à ces opérations soient rigoureusement respectées.

Les commissions sont nommées par arrêté préfectoral et présidée par un magistrat de l’ordre judiciaire. L’arrêté est notifié aux maires des communes concernées.

Les commissions peuvent agir soit par l’intermédiaire de délégués chargés de les représenter dans les bureaux de vote auxquels la loi confère les mêmes droits et prérogatives que ceux dévolus à leurs membres.

Les commissions peuvent désigner un délégué par bureau de vote.

Ceux-ci sont munis d’un titre signé par le présent de la commission qui garantir les droits attachés à leur qualité et fixe leur mission.

Les membres de la commission et leurs délégués procèdent à tous contrôles et vérifications utiles. Ils ont accès à tout moment aux bureaux de vote. Les maires et les présidents du bureau de vote sont tenus de leur fournir tous renseignements nécessaires à l’exercice de leur mission.

Le président de la commission peut à tout instant saisir le procureur de la République de toute infraction, irrégularité ou fraude (2) constatée par les membres de la commission ou ses délégués dans l’exercice de leur mission.

Il peut en outre lui réclamer la saisie de document ou appeler la constatation par un officier de police judiciaire, de ces délits éventuels.

(1)     Article L 85-1 (Décret n° 64-1086 du 27 octobre 1964 – Loi n° 88-1262 du u 30 décembre 1988)

(2)     Articles 40 alinéa 2 et 73 du Code de Procédure Pénale

Par ailleurs, bien que ne faisant pas partie du bureau de vote, les délégués des candidats ou des listes occupent une place importante dans le cadre des opérations électorales.

La présence de délégués résulte du principe du contrôle permanent des élections par les électeurs et les candidats (1).

Pendant le dépouillement, les délégués vont pouvoir contester la légalité de certains bulletins (2).

Les délégués peuvent d’ailleurs participer directement aux opérations de dépouillement en tant que scrutateurs (3).

La protection de leurs prérogatives est assurée par le droit dont ils disposent de contresigner les procès-verbaux (4).

Les délégués jouissent en outre du droit de priorité pour la consultation des listes d’émargement (5).

Les pouvoirs de police dont dispose le président ne peuvent être utilisés pour empêcher les délégués d’exercer leurs missions, sauf si ces désordres peuvent leur être imputés (6).

La présence de délégués a pour but d’assurer une efficace transparence des opérations électorales.

(1)    Article L 67 du Code Electoral

(2)    Article R 66 du Code Electoral

(3)    Article R 65 du Code Electoral

(4)    Articles R 67 et R 69 du Code Electoral

(5)    Article R 71 du Code Electoral

(6)    Articles R 50 et R 51 du Code Electoral

La frontière matérielle qui sépare la salle de vote du reste du territoire communal  invite donc l’individu à se transformer en citoyen capable de se maîtriser et de réaliser une séquence d’activités ritualisées.
Le lieu où se déroule l’opération de vote, les procédures qui spécifient son déploiement périodique, les équipements matériels qui lui donnent son visage n’ont rien d’anecdotique.

Par magie, le vote serait donc censé métamorphoser l’individu privé en un citoyen apte à prendre en considération l’intérêt général.

Ainsi défini, le rituel électoral moral moderne a créé des espaces et des temporalités qui lui sont propres. Les mairies et les écoles publiques sont des lieux qui le jour du vote deviennent spécifiques et cantonnent l’activité quotidienne dans des sites réservés et marqués symboliquement.

L’acte électoral comme expérience rituelle, activité sociale et politique est le territoire autant que le répertoire du processus désormais ancien d’intégration civique.

Les opérations électorales se tiennent ainsi en France, le dimanche dans un lieu public qui n’est pas affecté à l’usage exclusif de ces dernières.

Cet espace est toutefois aménagé pour l’occasion d’un certain nombre d’équipements électoraux spécifiques ayant pour vocation à permettre le déroulement sincère et neutre du vote.

Bibliographie

Code Electoral

Le guide du bureau de vote – La Documentation  Française

Regard sur l’actualité – Elections et campagnes électorales n° 329 mars 2007 – La Documentation Française

Guide juridique et pratique du service des élections – Les Classeurs de la Lettre du Cadre Territorial – octobre 2008

Le guide du contentieux – Berger-Levrault

Assemblée Nationale – Histoire et Patrimoine – La République et le suffrage universel – La participation électorale – le bureau de vote

Commission européenne pour la démocratie par le droit – Le contrôle du processus électoral – Le contentieux électoral – 23 et 25 avril 2009 par Pierre Garrone

Conseil Constitutionnel – Dossier documentaire : neutralité du bureau de vote 2008

Conseil Constitutionnel – Abstrats du Conseil Constitutionnel – Les élections

La réutilisation commerciale des listes électorales

Damien OTT – novembre 2010

Réutilisation commerciale des listes électorales

La réutilisation commerciale des listes électorales1

Cette réutilisation est interdite en application des dispositions du code électoral…

Si, en application des articles L. 281 et R. 162 du code électoral, les listes électorales sont communicables à tout électeur (sans condition de lieu d’inscription), à tout candidat à une élection ou à tout parti politique, l’article R. 16 dudit code dispose toutefois que cette communication est subordonnée, pour le demandeur, « …à la condition de s’engager à ne pas en faire un usage purement commercial. »

Ainsi, dans son conseil n° 20091074 du 2 avril 2009 (maire de Saint-Rémy-sur-Durolle), la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) « (…°) considère que le caractère purement commercial ou non de l’usage des listes s’apprécie au regard de l’objet de la réutilisation envisagée et de l’activité dans laquelle elle s’inscrit, la forme juridique du réutilisateur et le caractère onéreux ou non de l’usage constituant à cet égard de simples indices. Doivent être regardés comme purement commerciales non seulement la commercialisation des données, le cas échéant après retraitement, mais aussi leur utilisation dans le cadre d’une activité à but exclusivement lucratif. »

Il en résulte, par exemple, que les listes électorales sont communicables à :

  • une personne physique représentant une personne morale, y compris à but lucratif, pourvu que ladite personne physique puisse faire état3 de sa qualité d’électeur et respecte les engagements exigés par la Loi 4.
  • un avocat, aux conditions que la demande soit présentée pour le compte d’un client déterminé et que « l’avocat justifie de la qualité d’électeur de son client et produise l’engagement de ce dernier de ne pas en faire un usage purement commercial. Un tel usage peut, par exemple, consister à étayer un recours dans le cadre d’un contentieux électoral. » (CADA, conseil n°20100921 du 11 mars 2010, directeur de cabinet du maire de Marseille – voir annexe 1).

En revanche, toujours par exemple, les listes ne sont pas communicables à :

  • un électeur représentant une personne morale qui demanderait communication d’une liste électorale dans un but que l’on peut qualifier de lucratif5… ;
  • même « par destination ».6

Le contrevenant s’expose à une sanction.

Dans la mesure où le code électoral n’y fait aucune allusion, et qu’une liste électorale s’analyse comme un fichier contenant des éléments personnels relevant de la protection de la vie privée (loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés), la CADA conclut7 que « les (…) sanctions susceptibles d’être infligées aux électeurs réutilisant les listes électorales dans des conditions contraires au droit en vigueur relèvent, en l’état, de la compétence de la CNIL8. »

Toutefois, les dispositions du code électoral ne sont plus applicables passé un délai de 50 années

En effet, les listes électorales ayant, d’une part, vocation à être versées aux archives publiques et comportant, d’autre part, des éléments relatifs à la vie privée, la CADA en déduit qu’en application du Code du patrimoine, les listes électorales deviennent communicables à toute personne après expiration d’un délai de 50 ans et que les dispositions de l’article L. 28 du code électoral ne s’appliquent plus.

Passé ce délai, ce sont notamment les dispositions de la loi n°78-753 du 17 juillet 19789 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal qui s’appliquent10.

ANNEXE 1

Type : conseil

Référence : 20100921

Administration : directeur de cabinet du maire de Marseille

Séance du : 11/03/2010

La commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 11 mars 2010 votre demande de conseil relative au caractère communicable, à des cabinets d’avocats, de la liste électorale de la commune.

La commission rappelle qu’en vertu de l’article R. 16 du code électoral, les listes électorales sont communicables à tout électeur, quel que soit le lieu où il est inscrit, à la condition qu’il s’engage à ne pas en faire un  » usage purement commercial « .

Dans son avis n° 20091074 du 2 avril 2009, la commission a estimé que la réutilisation des listes électorales pour les besoins de l’activité de généalogistes successoraux constituait un usage purement commercial. Elle a relevé que le caractère purement commercial de l’usage s’appréciait au regard de l’objet de la réutilisation envisagée et de l’activité dans laquelle elle s’inscrit. La forme juridique du réutilisateur et le caractère onéreux ou non de l’usage constituent à cet égard de simples indices. Elle a souligné que doivent être regardés comme purement commerciales non seulement la commercialisation des données, le cas échéant après retraitement, mais aussi leur utilisation dans le cadre d’une activité à but exclusivement lucratif.

S’agissant des demandes émanant d’avocats, la commission estime qu’il y a lieu de distinguer deux hypothèses.

Lorsque la demande est présentée par un avocat pour le compte d’un client déterminé, la délivrance de la liste est subordonnée à la condition que l’avocat justifie de la qualité d’électeur de son client et produise l’engagement de ce dernier de ne pas en faire un usage purement commercial. Un tel usage peut, par exemple, consister à étayer un recours dans le cadre d’un contentieux électoral.

Lorsque la demande émane d’un avocat agissant pour le compte du cabinet dans lequel il travaille, la réutilisation des listes pour les besoins de son activité constitue, pour la commission, un usage purement commercial. Certes, l’activité d’avocat est une profession réglementée, régie par les dispositions de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, du décret n° 72-785 du 25 août 1972 relatif au démarchage et à la publicité en matière de consultation et de rédaction d’actes juridiques et du décret n° 2005-790 du 12 juillet 2005 relatif aux règles de déontologie de la profession d’avocat. Ces dispositions soumettent les avocats, sous peine de sanctions disciplinaires et pénales, à des règles de déontologie comprenant notamment l’interdiction du démarchage et un encadrement strict du recours à la publicité. Pour autant, l’exercice de l’activité d’avocat revêt principalement un caractère lucratif. Tel n’est pas l’objet du régime de communication des listes électorales, qui vise principalement, pour les électeurs, à permettre le contrôle de la régularité des inscriptions. Il en résulte que, dans le cas où l’avocat qui sollicite l’accès aux listes électorales indique vouloir les réutiliser pour les besoins de son activité professionnelle, vous êtes tenu de le lui refuser.

1 Article L28 du code électoral :

« Les listes électorales sont réunies en un registre et conservées dans les archives de la commune.

Tout électeur, tout candidat et tout parti ou groupement politique peut prendre communication et copie de la liste électorale. »

2 Article R16 du code éléectoral, alinéa 5

« Tout électeur peut prendre communication et copie de la liste électorale et des tableaux rectificatifs à la mairie, ou à la préfecture pour l’ensemble des communes du département à la condition de s’engager à ne pas en faire un usage purement commercial. »

3 CADA, conseil n°20052701 du 7 juillet 2005, maire de Pressigny-les-Pins :

«(…) la commission estime, dans le silence des textes, que la preuve de la qualité d’électeur peut se faire par tout moyen sans qu’il y ait lieu d’exiger la production de la carte d’électeur par exemple. Une attestation sur l’honneur peut en tenir lieu. (…) »

4 CADA, conseil n°20081742 du 6 juin 2008, maire de Vannes – service des élections,

« La commission d’accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 6 mai 2008 votre demande de conseil relative au caractère communicable de la liste électorale sur CD ROM au dirigeant de la société EGIDYS Développement.

La commission rappelle en premier lieu que les listes électorales sont, en vertu de l’article L. 28 du code électoral, communicables de plein droit dans leur intégralité, à tout électeur, quel que soit le lieu où il est inscrit, tout candidat ou groupement qui en fait la demande. En conséquence, si les listes électorales ne peuvent être communiquées, sur ce fondement, à des personnes morales autres que les partis ou groupements politiques, elles sont intégralement communicables aux personnes physiques qui représentent d’autres personnes morales, dès lors que ces personnes physiques ont elles-mêmes la qualité d’électeurs. (…) »

5 CADA : avis n°20092190 du 28 juillet 2009, maire de Saint-Julien,

« Monsieur R., pour la société COUTOT-ROEHRIG, (…) suite du refus opposé par le maire de Saint-Julien à sa demande de copie (…) de la liste électorale (…) demandée en sa qualité d’électeur.

(…)

Dans son conseil n° 20091074 du 2 avril 2009, la commission a estimé que les listes électorales ne pouvaient être communiquées à un électeur qui, comme en l’espèce, se borne à s’engager à réutiliser ces listes dans le cadre de son activité professionnelle de généalogiste successoral, dans la mesure où cette activité, dont l’objet est lucratif, doit être regardée comme  » purement commerciale « .

La commission prend note des arguments invoqués par M. R. à l’appui de sa demande mais, bien que consciente des difficultés que peut soulever la position rappelée ci-dessus pour l’exercice de l’activité de généalogie successorale, n’a pas estimé possible de l’infléchir.

En premier lieu, la circonstance que les sociétés de généalogie successorale agissent dans l’intérêt des héritiers qui ignorent les droits dont ils pourraient se prévaloir dans le cadre d’une succession et que les sociétés soumises à la convention signée entre les organisations représentatives de cette profession et le conseil supérieur du notariat s’engagent à ne refuser aucune recherche d’héritiers, de sorte que le traitement de certains dossiers ne leur permettrait de dégager aucun bénéfice, sont sans incidence sur l’objet lucratif qu’elles poursuivent et, en particulier, ne permet pas d’assimiler leur activité à une mission de service public ou à une profession réglementée.

En deuxième lieu, si l’activité de ces sociétés peut donner lieu, en vertu de l’article 36 de la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions, à la délivrance d’un  » mandat  » par une personne ayant un intérêt direct et légitime à l’identification des héritiers ou au règlement de la succession, notamment les notaires, (…), la commission a estimé que cette modalité d’intervention était sans incidence sur le caractère purement commercial de leur activité. En particulier, cette activité ne saurait être assimilée à celle des notaires eux-mêmes, officiers publics, dans la mesure où le  » mandat  » qui leur est délivré par ces derniers ne les conduit pas à agir au nom et pour le compte du notaire mais, le cas échéant, pour le compte des héritiers qu’elles retrouvent.

En troisième et dernier lieu, la commission a estimé que la circonstance que les généalogistes successoraux bénéficient d’un régime d’accès privilégié aux registres de l’enregistrement de moins de cent ans, en vertu de l’article L. 106 du livre des procédures fiscales, s’il témoigne de l’attention portée par le législateur aux conditions d’exercice de leur activité, ne prive pas celle-ci de son caractère purement commercial au sens du code électoral. La commission considère ainsi qu’il n’appartient qu’au législateur, compétent en vertu de l’article 34 de la Constitution, de décider d’étendre à cette profession le droit d’accès aux listes électorales. »

6 CADA, conseil n°20094400, haut-commissaire de la République en Polynésie française :

« La commission d’accès aux documents administratifs a examiné (…) votre demande de conseil relative au caractère communicable à Monsieur T., agent maritime de la SARL R., des listes électorales des communes de Bora Bora, Tahaa et Uturoa.

(…)

En l’espèce, la commission observe que Monsieur T. souhaite obtenir la communication des listes électorales des communes de Bora Bora, Tahaa et Uturoa afin de susciter, sur le fondement de l’article 159-1 de la loi organique n°2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, une consultation de la population sur le maintien ou le rejet de la licence d’armateur qui a été délivrée à la SARL R., par le ministre des transports aériens et maritimes, des ports et aéroports insulaires de Polynésie française pour l’exploitation du navire KING TAMATOA sur la desserte régulière des îles sous le Vent. Au vu de ces éléments, la commission estime que l’usage que l’intéressé entend faire de ces listes électorales, même s’il vise à organiser une consultation populaire, répond en réalité, en raison de l’objet même de celle-ci, à un objectif purement commercial. Elle considère par conséquent que ces documents ne peuvent être communiqués à Monsieur T. . »

7 CADA, conseil n°20091074 du 2 avril 2009, maire de Saint-Rémy-sur-Durolle :

« (…) La commission considère (…) que les modalités de réutilisation des listes électorales sont exclusivement fixées, d’une part, par la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, qui s’applique aux traitements automatisés de données à caractère personnel, ainsi qu’aux traitements non automatisés de données à caractère personnel contenues ou appelées à figurer dans des fichiers, et qui relève de la compétence de la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), et d’autre part, par les dispositions de l’article R. 16 du code électoral, qui en proscrit l’usage purement commercial.

Dans ces conditions, les seules sanctions susceptibles d’être infligées aux électeurs réutilisant les listes électorales dans des conditions contraires au droit en vigueur relèvent, en l’état, de la compétence de la CNIL. »

8 www.cnil.fr:

« Lors de manquements sérieux au respect de la loi Informatique et libertés, la CNIL a le pouvoir de prononcer des sanctions administratives ou financières. Dans ce cas, la CNIL se réunit en formation contentieuse pour prononcer les sanctions prévues à l’article 45 de la loi. Les sanctions pénales prévues aux articles 226-16 à 226-24 du Code pénal peuvent aussi s’appliquer, la CNIL ayant la possibilité de dénoncer au Procureur de la République les infractions à la loi dont elle a connaissance.

Un arrêt du Conseil d’Etat reconnaît à la CNIL la qualité de tribunal dans l’exercice de son pouvoir de sanction, au sens de l’article 6 de la Cour Européenne des Droits de l’Homme.

Lorsque des manquements à la loi sont portés à la connaissance de la formation contentieuse de la CNIL, celle-ci peut prononcer :

  • Un avertissement à l’égard du responsable de traitement fautif, qui peut être rendu public.
  • Une mise en demeure à l’organisme contrôlé de faire cesser les manquements constatés dans un délai allant de dix jours à trois mois. Si le responsable de traitement se conforme à la mise en demeure, la procédure s’arrête et le dossier est clôturé.

Si le responsable de traitement ne se conforme pas à la mise en demeure de la CNIL, la formation contentieuse peut prononcer, après une procédure contradictoire, durant laquelle le responsable de traitement incriminé peut présenter des observations orales :

  • Une sanction pécuniaire (sauf pour les traitements de l’Etat), d’un montant maximal de 150.000€, et en cas de récidive, jusqu’à 300.000 € ; en cas de mauvaise foi, la CNIL peut ordonner l’insertion de la décision de sanction dans la presse.
  • Une injonction de cesser le traitement.
  • Un retrait de l’autorisation accordée en application de l’article 25 de la loi.
  • En cas d’urgence, l’interruption de la mise en œuvre du traitement, et le verrouillage des données pour trois mois.
  • En cas d’atteinte grave et immédiate aux droits et libertés, le président de la CNIL peut demander, par référé, à la juridiction compétente, d’ordonner toute mesure de sécurité nécessaire.

A l’issue d’une procédure de sanction, l’organisme sanctionné dispose d’un délai d’un mois pour adresser des observations écrites, en ayant la possibilité d’accéder au dossier, de se faire assister d’un avocat et de former un recours contre la décision de la CNIL. »

9 Article L213-2

I.- Les archives publiques sont communicables de plein droit à l’expiration d’un délai de : (…)

3° Cinquante ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier, pour les documents dont la communication porte atteinte au secret de la défense nationale, aux intérêts fondamentaux de l’Etat dans la conduite de la politique extérieure, à la sûreté de l’Etat, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la protection de la vie privée, (…) »

10 CADA, conseil n°20091746 du 4 avril 2009, directrice des Archives de France :

« La commission indique ensuite que si, aux termes de l’article L. 213-1 du code du patrimoine, les documents versés aux archives publiques deviennent librement communicables, il résulte du 3° du I de l’article L. 213-2 du code du patrimoine que les archives publiques dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée ne deviennent librement communicables à toute personne qu’à l’expiration d’un délai de cinquante ans à compter de leur date ou du document le plus récent inclus dans le dossier.

Les listes électorales étant des archives publiques comportant des éléments intéressant la vie privée de personnes physiques, la commission en déduit, tout d’abord, qu’avant l’expiration d’un délai de cinquante ans à compter de leur élaboration, leur communication et la réutilisation des informations qu’elles contiennent restent régies par les dispositions combinées des articles L. 28 et R. 16 du code électoral, dans les conditions rappelées, notamment, par ses précédents avis du 13 novembre 2008 (n°20083971 notamment).

A l’expiration de ce délai, la commission considère, ensuite, que les listes électorales deviennent communicables à toute personne, quel que soit le lieu de leur archivage. Elle estime en particulier que les dispositions de l’article L. 28 du code électoral, qui visent essentiellement à permettre aux citoyens de contrôler la tenue des listes électorales, et aux candidats et partis politiques d’effectuer des opérations de propagande électorale, tout en assortissant de certaines garanties la communication de ces listes en vue de protéger la vie privée des électeurs, ne sauraient faire obstacle à l’application des dispositions du code du patrimoine précédemment mentionnées. Par conséquent, les services d’archives détenant ces listes ne peuvent légalement exiger des demandeurs qu’il justifie d’une qualité particulière pour accéder à ces documents, passé ce délai de cinquante ans.

Il en résulte également que les dispositions de l’article R. 16 du code électoral ne s’appliquent pas aux demandes de communication de listes électorales de cinquante ans et plus. Dans ce cas, les services d’archives dépositaires des listes n’ont pas à exiger des demandeurs qu’ils s’engagent à ne pas en faire un usage purement commercial.

La commission rappelle, enfin, que dès lors que les listes électorales achevées depuis cinquante ans et plus sont accessibles à toute personne qui en fait la demande, elles constituent des informations publiques au sens de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978. Elle observe néanmoins que ces listes sont en principe détenues par des services départementaux d’archive ou des collectivités territoriales, et ne peut que rappeler que ceux-ci sont au nombre des services culturels visés par l’article 11 de la loi du 17 juillet 1978 (CADA, conseil n°20082643). Il en résulte qu’il appartient à ces services de définir leurs propres règles de réutilisation, dans le respect, d’une part, des dispositions législatives et réglementaires en vigueur, notamment la loi du 6 janvier 1978 en ce qui concerne les données à caractère personnel et le code de la propriété intellectuelle, et, d’autre part, des principes généraux du droit (en particulier, le principe d’égalité devant le service public) et des règles dégagées par le juge, notamment en matière de fixation des redevances de réutilisation. Ces règles, qui peuvent utilement s’inspirer de celles du chapitre II du Titre Ier de la loi du 17 juillet 1978, peuvent faire l’objet d’un règlement élaboré par l’administration ou figurer dans une licence que les intéressés devront souscrire pour réutiliser les informations publiques qui leur sont transmises. »