LA COMPOSITION DU BUREAU DE VOTE
Laurence Izquierdo, novembre 2010
Version DOC : La composition d’un bureau de vote
En 1791, sous la monarchie constitutionnelle, le suffrage est censitaire et direct. Seuls les hommes de plus de 25 ans payant l’impôt direct (appelé cens), égal à la valeur de trois journées de travail, ont le droit de voter.
Ils élisent des électeurs du deuxième degré, dont les revenus sont plus élevés, qui élisent à leur tour les députés de l’Assemblée Nationale Législative.
En 1799, sous le Consulat, le droit de vote est accordé à tous les hommes de plus de 21 ans, ayant demeuré pendant un an sur le territoire. Le suffrage universel masculin est limité par le mode de scrutin à trois degrés.
En 1815, sous la Restauration, le suffrage universel masculin est aboli et le suffrage censitaire est établi avec le paiement d’une somme de 300 francs par électeur.
Le 5 mars 1848, le suffrage universel est adopté tous les Français masculins âgés de 21 ans et jouissant de leurs droits civils et politiques peuvent voter. Le vote devient secret.
Il faut attendre l’ordonnance du 29 avril 1945 pour que le droit de suffrage devienne réellement universel avec le droit de vote des femmes.
Beaucoup de gravures et de témoignages l’attestent, les opérations électorales dans la France du XIXème siècle ont mis du temps à se républicaniser. Electeurs timides et empruntés, la casquette ou le bonnet à la main, faisant la queue en attendant humblement leur tour pour déposer leur bulletin dans les mains de notables qui inspirent la déférence, pas d’isoloir, il n’est obligatoire qu’à partir d’une loi de 1913.
Longtemps, les différenciations sociales se sont perpétuées en ce lieu, en dépit de l’égalité théorique de tous les électeurs.
Peu à peu, la démocratie républicaine est entrée dans les bureaux de vote, en même temps qu’une réglementation empêchant ou limitant la fraude.
Le bureau de vote peut-il déroger au principe de neutralité ? Quels contrôles permettent de maintenir la neutralité des opérations de vote dans le bureau de vote ?
La constitution du bureau de vote apparaît comme un organe chargé de recueillir les suffrages (I), répondant à des règles relatives à sa composition et à son fonctionnement (A) et par laquelle certaines difficultés surgissent (B).
Par ailleurs, (II), le bureau de vote doit être perçu comme le garant du principe de neutralité (A) et pour maintenir ce principe quels sont les contrôles existants (B) ?
I – Le bureau de vote comme garant chargé de recueillir les suffrages
La constitution des bureaux de vote est une mission importante pour laquelle les services municipaux rencontrent souvent des difficultés.
Elle obéit à des règles relatives à la composition et au fonctionnement du bureau de vote (A). Toutefois, des difficultés inhérentes à la constitution du bureau de vote peuvent apparaître (B).
A – Règles relatives à la composition et au fonctionnement du bureau de vote
Chaque bureau de vote est obligatoirement composé d’un président, d’au moins quatre assesseurs et d’un secrétaire (1). Dans les délibérations du bureau, le secrétaire n’a qu’une voix consultative (2).
La composition du bureau de vote demeure inchangée durant le scrutin (3)
La présidence du bureau de vote
Les maires doivent présider les bureaux de vote.
Ils ne peuvent sans motif valable se décharger de cette fonction imposée par le Code Electoral.
Peu import qu’il soit candidat à l’élection, la présidence est assurée au titre de maire.
En pratique, le maire assure la présidence du premier bureau, le bureau centralisateur (4).
Le président peut désigner son suppléant (5).
Les services municipaux prendront soin de proposer une présidence à tous les adjoints et conseillers municipaux dans l’ordre du tableau.
Les assesseurs
Au minimum de deux par bureau de vote, les assesseurs sont désignés en application des articles R44 et R46 du Code Electoral.
Il importera aux services municipaux toutefois de bien prévoir le nombre juste de présidents à peine d’impossibilité de les remplacer par des membres d’autres bureaux (6).
Lorsqu’ils sont désignés par les candidats, les assesseurs, doivent être électeurs dans le département, alors que s’ils sont choisis parmi les électeurs présents, il s’agira d’électeurs de la commune.
Le candidat désigne à la fois l’assesseur et son suppléant (7) et choisit le bureau dans lequel sera affecté l’assesseur, ce choix étant notifié au maire (8).
(1) Article R42 alinéa 1er du Code Electoral
(2) Article R 42 (décert n° 2006-1244 du 11 octobre 2006 article 9)
(3) Article R 43 alinéa 1er du Code Electoral
(4) Articles R 43 et R 44 du Code Electoral
(5) Article R 43 alinéa 2 du Code Electoral
(6) Article 42 nouvel alinéa du Code Electoral (ciuculaire du 20 décembre 2007)
(7) Article 45 du Code Electoral
(8) Article 46 du Code Electoral
Le secrétaire
Le secrétaire du bureau de vote connaît une position particulière (1).
En pratique il est très souvent un agent communal, sachant rédiger en présence des électeurs, le procès-verbal (2).
Pour constituer les bureaux de vote, il importera de respecter un certain formalisme.
Il appartient au maire de préciser aux élus que la présidence d’un bureau de vote ou la fonction d’assesseur s’impose à eux et qu’ils ne peuvent pas refuser sans raison valable d’exercer ces missions.
Ainsi, refusant sans motif, une procédure de démission d’office devant le Tribunal Administratif peut être engagée (3).
Le bureau de vote ainsi constitué jour un rôle essentiel aux différentes phases du rituel électoral.
Avant l’ouverture du scrutin, le président du bureau de vote dispose les bulletins des candidats ou des différentes listes sur la table prévue à cet effet. Le bureau contrôle que le nombre d’enveloppes électorales mises à disposition correspond au nombre d’électeurs inscrits sur la liste d’émargement.
Il vérifie aussi que l’urne transparente est vide et procède à sa fermeture par deux serrures dissemblables.
A l’ouverture du scrutin, le président constate publiquement l’heure d’ouverture et la mentionne dans le procès-verbal.
Pendant toute la durée du scrutin, le bureau veille au respect des dispositions du Code Electoral en contrôlant l’identité et l’inscription sur la liste électoral, le passage obligatoire par l’isoloir, l’introduction d’une unique enveloppe électorale dans l’urne sans la toucher, l’émargement pour l’électeur.
A la clôture du scrutin, le président constate publiquement l’heure de clôture et en fait mention dans le procès-verbal. Le bureau est également conduit à se prononcer sur d’éventuelles difficultés rencontrées pendant le déroulement du scrutin.
Après la clôture du scrutin, le bureau procède au dénombrement des émargements, à l’ouverture de l’urne, vérifie que le nombre des enveloppes correspond à celui des émargements et désigne les scrutateurs parmi les électeurs présents.
Après la rédaction définitive du procès-verbal par le secrétaire, le président du bureau proclame les résultats et les faits afficher dans la salle de vote.
(1) Article R 42 alinéa 1er du Code Electoral
(2) Article R 43 alinéa 2 du Code Electoral
(3) Article L 2121-5 du Code Général des Collectivités Territoriales
B – Les difficultés inhérentes à la constitution du bureau de vote
Il relève presque du poncif d’évoquer les difficultés rencontrées par les services municipaux lorsqu’il s’agit de constituer les bureaux de vote.
Un parlementaire a même interrogé le ministre de l’Intérieur sur l’opportunité de rémunérer les fonctions d’assesseurs afin de stimuler l’intérêt des électeurs pour celles-ci, ce que naturellement le ministre a refusé (1).
Il n’existe aucune solution satisfaisante devant le refus de plus en plus fréquent de certains élus municipaux de présider ou d’être assesseur d’un bureau de vote.
En effet, les seules possibilités offertes consistent dans la nomination d’un délégué spécial, suivie de l’engagement d’une procédure de suspension voire de révocation à l’instigation du préfet pour les maires et adjoints, ou de démission d’office sur l’initiative du maire pour les conseillers municipaux.
Pour ce qui est des maires et des adjoints
Le ministre de l’Intérieur, à l’occasion du dernier référendum, a vigoureusement rappelé le principe selon lequel les maires étaient tenus d’organiser les bureaux de vote et que le préfet pouvait constituer d’office les bureaux en nommant éventuellement un délégué spécial après mise en demeure des maires, adjoints et conseillers municipaux (2). Egalement rappelé dans deux circulaires adressées aux préfets à l’occasion de l’organisation du référendum du 24 septembre 2003 (3) (4).
Ainsi, le ministre de l’Intérieur a clairement menacé d’engager une procédure de révocation (5).
Pour ce qui est des conseillers municipaux
Le Code Electoral (6) et le Code Général des Collectivités Territoriales (7) mentionnent l’inéligibilité résultant de la démission d’office.
Dans l’hypothèse où le maire décide d’imposer aux conseillers municipaux le respect de la loi, il importe que ce dernier respecte un certain formalisme (8).
Ainsi, le maire lorsqu’il adresse par écrit une demande à chaque conseiller municipaux pour présider un bureau ou en être l’un des assesseur, devra expressément mentionner sous la forme d’un avertissement que le refus sans motif d’exercer ces missions est susceptible d’entraîner le dépôt d’une demande de démission d’office par la Tribunal Administratif.
Le refus doit résulter soit d’une déclaration expresse, soit d’une abstention persistante après avertissement de l’autorité chargée de la convocation.
(1) JOANQ 26 septembre 1994 p 4797
(2) Article L 2121-34 du CGCT
(3) Circulaire n° NOR/INT/A/00/00158 du 21 juillet 2000
(4) Circulaire n° NOR/INT/A 0000206 du 7 septembre 2000
(5) Article L 2121-16 du CGCT
(6) Article L 235 du Code Electoral
(7) Article L 2121-5 du CGCT
(8) TA Strasbourg 15 avril 1998 Maire de la Commune de Maizery c/ M Louvet et M Sertier req n° 983810
Si la déclaration expresse ne pose que peu de problème de preuve, il en va autrement de l’abstention persistante.
Ainsi pour qu’il y ait démission des conseillers municipaux, il faut que le courrier de demande de disponibilité des conseillers pour le jour du scrutin, comporte expressément la possibilité offerte au maire d’entamer contre ceux qui se soustrairaient à cette obligation une procédure de destitution d’office.
La carence ne doit pas être ponctuelle, mais répétée dans le temps.
Le juge administratif apprécie enfin si l’excuse invoquée peut être considérée ou non comme une excuse valable (1).
Toutefois, on envisage difficilement l’hypothèse d’une procédure engagée par un maire contre un conseiller municipal de sa majorité.
Reste le pouvoir de persuasion du maire sur les membres de sa majorité.
Comme le note le philosophe Michael Walzer « les citoyens entrent dans le forum politique exclusivement avec leurs arguments : tous les biens non politiques –armes- doivent être laissés au vestiaire.
Pour purement morale que soit cette séparation, elle impose progressivement l’effacement de l’individu concret au profit du citoyen ».
Afin de réaliser cette séparation, le rituel électoral doit être inscrit dans un espace neutralisant les appartenances sociales et favorisant l’isolement de l’acte électoral du tissu des activités sociales quotidiennes.
Il s’agit d’instaurer une frontière séparant la salle de vote de la vie extérieure, d’instituer en somme un dedans et un dehors qui mette l’acte de vote particulièrement à l’abri des pressions et des violences sociales ou politiques.
(1) TA Clermont-Ferrand 5 décembre 1998 Commune de Malintrat c/Mme Troiplis
II – Le bureau de vote comme garant du principe de neutralité
L’article 43 du Code Electoral prévoit que le bureau de vote soit présidé par les maires, les adjoints et les conseillers municipaux dans l’ordre du tableau.
Dans l’exercice de ces fonctions, le président du bureau de vote est garant du principe de neutralité (A). Quels contrôles permettent de garantir la neutralité des opérations électorales dans le bureau de vote (B) ?
A – Le bureau de vote garant du principe de neutralité
Le Conseil d’Etat a réactualisé sa jurisprudence et fait application d’un principe substantiel, le principe de neutralité du bureau de vote.
Ainsi, dans sa décision du 15 novembre 2004 (1) à l’élection de la Polynésie Française, le Conseil d’Etat a sanctionné le comportement d’une commune ayant pavoisé les bureaux, jusqu’aux rideaux des isoloirs, aux couleurs d’un parti en présence, dans le scrutin examiné, les membres des bureaux de vote arborant eux-mêmes lesdites couleurs ?
Cependant, dans sa décision du 25 septembre 1995 (2), à l’élection au Conseil Général du 2ème canton du Gosier, Guadeloupe, le Conseil d’Etat n’a pas considéré possible d’annuler l’élection en raison de l’installation la veille du second tour de banderoles et appelant à voter pour l’intéressé en face du bureau de vote, celles-ci n’étant restées en place que quelques heures et n’ayant pas entamé le principe de neutralité.
Toutefois, dans sa décision du 8 mars 2002 (3), il a considéré qu’il était constant que le maire sortant a voté ceint d’une chemise aux couleurs de la liste d’entente communale de Vairao et présidé le bureau de vote toute la journée dans cette tenue, et que, outre l’attitude partisane ainsi adoptée, le maire sortant a arboré son écharpe tricolore ce qui dans les circonstances a constitué un moyen de pression supplémentaire sur les électeurs.
Enfin, dans une décision du 8 mai 2002 (4), il a annulé l’ensemble des suffrages émis dans la communes de Villmagne, considérant que le maire de la commune a mis à la disposition des électeurs un dispositif symbolique de « décontamination » et qu’il a organisé un simulacre de vote invitant les électeurs à désigner un candidat ne figurant pas au second tour. Le Conseil d’Etat a ainsi considéré que ces agissements énoncés et conduits par l’autorité même chargée des opérations électorales dans la commune sont incompatibles avec la dignité du scrutin et ont été de nature à porter atteinte au secret du vote, ainsi qu’à la liberté des électeurs.
(1) CE du 15 novembre 2004 M Gaston Floos req n° 268543
(2) CE du 25 septembre 19954 M Christian Thenard req n° 163241
(3) CE du 8 mars 2002 M Roger Doom req n° 236291
(4) CE du 8 mai 2002 portant proclamation des résultats de l’élection du Président de la République
Enfin, le président a seul la mission essentielle de maintenir l’ordre dans la salle de vote (1) et il dispose à cet effet du pouvoir de requérir la force publique (2).
Toutefois, il est à noter que rares sont les autorités disposant d’un tel pouvoir de réquisition (3).
Ce pouvoir lui permet d’interdire l’entrée dans la salle de vote à d’autres personnes que celles dont la présence est prévue par les textes (4).
Sur le fondement de ce pouvoir de police, le président du bureau de vote peut procéder à l’expulsion de toute personne dont l’attitude trouble le bon ordre dans la salle de vote (5).
Cependant, le juge de l’élection pourra prononcer l’annulation de l’élection si l’utilisation des pouvoirs de réquisition et d’expulsion est constitutive de manœuvres ayant altéré la sincérité du scrutin.
(1) Article R 49 alinéa 1er du Code Electoral
(2) Articles R 49 alinéa 3, R50 et R51 du Code Electoral
(3) CE du 26 novembre 1990 Elections municipales de San-Damiano req n° 115690
(4) Article L 61 du Code Electoral
(5) Articles R 49 alinéa 2 et R 48
B – Quels contrôles permettent de garantir la neutralité des opérations de vote dans le bureau de vote ?
Aux termes de l’article L 85-1 (1), il est institué dans chaque commune de plus de 20.000 habitants, une commission de contrôle des opérations de vote chargée de veiller à la régularité de la composition des bureaux de vote, ainsi qu’à celle des opérations de vote, de dépouillement des bulletins et de dénombrement des suffrages.
Il lui revient également de garantir aux électeurs, ainsi qu’aux candidats ou listes en présence, le libre exercice de leurs droits.
Cette commission n’a pas à intervenir dans l’organisation et le déroulement du scrutin en se substituant aux autorités responsables.
Il lui appartient en revanche de veiller à ce que les dispositions du Code Electoral relatives à ces opérations soient rigoureusement respectées.
Les commissions sont nommées par arrêté préfectoral et présidée par un magistrat de l’ordre judiciaire. L’arrêté est notifié aux maires des communes concernées.
Les commissions peuvent agir soit par l’intermédiaire de délégués chargés de les représenter dans les bureaux de vote auxquels la loi confère les mêmes droits et prérogatives que ceux dévolus à leurs membres.
Les commissions peuvent désigner un délégué par bureau de vote.
Ceux-ci sont munis d’un titre signé par le présent de la commission qui garantir les droits attachés à leur qualité et fixe leur mission.
Les membres de la commission et leurs délégués procèdent à tous contrôles et vérifications utiles. Ils ont accès à tout moment aux bureaux de vote. Les maires et les présidents du bureau de vote sont tenus de leur fournir tous renseignements nécessaires à l’exercice de leur mission.
Le président de la commission peut à tout instant saisir le procureur de la République de toute infraction, irrégularité ou fraude (2) constatée par les membres de la commission ou ses délégués dans l’exercice de leur mission.
Il peut en outre lui réclamer la saisie de document ou appeler la constatation par un officier de police judiciaire, de ces délits éventuels.
(1) Article L 85-1 (Décret n° 64-1086 du 27 octobre 1964 – Loi n° 88-1262 du u 30 décembre 1988)
(2) Articles 40 alinéa 2 et 73 du Code de Procédure Pénale
Par ailleurs, bien que ne faisant pas partie du bureau de vote, les délégués des candidats ou des listes occupent une place importante dans le cadre des opérations électorales.
La présence de délégués résulte du principe du contrôle permanent des élections par les électeurs et les candidats (1).
Pendant le dépouillement, les délégués vont pouvoir contester la légalité de certains bulletins (2).
Les délégués peuvent d’ailleurs participer directement aux opérations de dépouillement en tant que scrutateurs (3).
La protection de leurs prérogatives est assurée par le droit dont ils disposent de contresigner les procès-verbaux (4).
Les délégués jouissent en outre du droit de priorité pour la consultation des listes d’émargement (5).
Les pouvoirs de police dont dispose le président ne peuvent être utilisés pour empêcher les délégués d’exercer leurs missions, sauf si ces désordres peuvent leur être imputés (6).
La présence de délégués a pour but d’assurer une efficace transparence des opérations électorales.
(1) Article L 67 du Code Electoral
(2) Article R 66 du Code Electoral
(3) Article R 65 du Code Electoral
(4) Articles R 67 et R 69 du Code Electoral
(5) Article R 71 du Code Electoral
(6) Articles R 50 et R 51 du Code Electoral
La frontière matérielle qui sépare la salle de vote du reste du territoire communal invite donc l’individu à se transformer en citoyen capable de se maîtriser et de réaliser une séquence d’activités ritualisées.
Le lieu où se déroule l’opération de vote, les procédures qui spécifient son déploiement périodique, les équipements matériels qui lui donnent son visage n’ont rien d’anecdotique.
Par magie, le vote serait donc censé métamorphoser l’individu privé en un citoyen apte à prendre en considération l’intérêt général.
Ainsi défini, le rituel électoral moral moderne a créé des espaces et des temporalités qui lui sont propres. Les mairies et les écoles publiques sont des lieux qui le jour du vote deviennent spécifiques et cantonnent l’activité quotidienne dans des sites réservés et marqués symboliquement.
L’acte électoral comme expérience rituelle, activité sociale et politique est le territoire autant que le répertoire du processus désormais ancien d’intégration civique.
Les opérations électorales se tiennent ainsi en France, le dimanche dans un lieu public qui n’est pas affecté à l’usage exclusif de ces dernières.
Cet espace est toutefois aménagé pour l’occasion d’un certain nombre d’équipements électoraux spécifiques ayant pour vocation à permettre le déroulement sincère et neutre du vote.
Bibliographie
Code Electoral
Le guide du bureau de vote – La Documentation Française
Regard sur l’actualité – Elections et campagnes électorales n° 329 mars 2007 – La Documentation Française
Guide juridique et pratique du service des élections – Les Classeurs de la Lettre du Cadre Territorial – octobre 2008
Le guide du contentieux – Berger-Levrault
Assemblée Nationale – Histoire et Patrimoine – La République et le suffrage universel – La participation électorale – le bureau de vote
Commission européenne pour la démocratie par le droit – Le contrôle du processus électoral – Le contentieux électoral – 23 et 25 avril 2009 par Pierre Garrone
Conseil Constitutionnel – Dossier documentaire : neutralité du bureau de vote 2008
Conseil Constitutionnel – Abstrats du Conseil Constitutionnel – Les élections
