Listes électorales, communication – réglementation

Question N° : 54250 de M. Pierre Morel-A-L’Huissier ( Union pour un Mouvement Populaire – Lozère )

Question publiée au JO le : 07/07/2009 page : 6860
Réponse publiée au JO le : 25/08/2009 page : 8284

Texte de la question

M. Pierre Morel-A-L’Huissier attire l’attention de M. le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales sur la diffusion des listes électorales. Tout en rappelant le caractère communicable de ces documents, il est a noté que des informations personnelles (date et lieu de naissance) ne devraient pas être publiées publiquement. Il lui demande de bien vouloir lui faire part de son avis sur ce sujet.

Texte de la réponse

La large communicabilité des listes électorales, instituée par l’article L. 28 du code électoral, a pour objet de permettre le contrôle des listes électorales par les électeurs eux-mêmes. L’article R. 16 du code électoral précise ces dispositions en interdisant à tout électeur ayant pris communication des listes électorales de faire de ces dernières « un usage purement commercial ». Dans un avis n° 20091074 du 2 avril 2009, la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) a considéré ainsi que « le caractère purement commercial ou non de l’usage des listes [s’appréciait] au regard de l’objet de la réutilisation envisagée et de l’activité dans laquelle elle [s’inscrivait], la forme juridique du réutilisateur et le caractère onéreux ou non de l’usage constituant à cet égard de simples indices ». La commission a dès lors conclu que « [devaient] être regardées comme purement commerciales non seulement la commercialisation de données, le cas échéant après retraitement, mais aussi leur utilisation dans le cadre d’une activité à but purement lucratif ». Cet avis constitue une évolution importante de la jurisprudence de la CADA qui, si elle était confirmée dans des avis ultérieurs sans être remise en cause par le Conseil d’État statuant au contentieux, clarifie la portée du droit actuel, dans le sens d’une plus grande protection des données personnelles (adresses, date et lieu de naissance) contenues dans les listes électorales. Néanmoins, le Gouvernement est conscient des difficultés que recèle encore potentiellement le droit applicable à la communication des listes électorales et souhaite, après consultation des autorités administratives indépendantes compétentes (CADA et Commission nationale de l’informatique et des libertés), réformer le régime actuel de communication des listes électorales. Est par exemple étudiée, dans le cadre du projet en cours de refonte du code électoral, la possibilité de réformer ce régime juridique dans un sens plus restrictif, par exemple en réservant aux seuls électeurs de la commune la possibilité d’accéder aux listes électorales.

Terminologie des élections

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Le choix du mode de scrutin pour l’élection des conseillers territoriaux : une équation à multiples inconnues

Rapport d’information n° 509 (2009-2010) de MM. Hervé MAUREY et Pierre-Yves COLLOMBAT, fait au nom de la Délégation aux collectivités territoriales, déposé le 27 mai 2010

http://www.senat.fr/rap/r09-509/r09-509.html

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Recours contre la réformation des comptes de campagne par la CNCCFP

Question écrite n° 12399 de M. Jean Louis Masson (Moselle – NI)

publiée dans le JO Sénat du 04/03/2010 – page 496

M. Jean Louis Masson attire l’attention de M. le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales sur le cas où le compte de campagne d’un candidat a été réformé par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), laquelle refuse d’intégrer certaines dépenses dans le remboursement forfaitaire de l’État. Le candidat est alors obligé de saisir le Conseil d’État par la voie d’un recours de plein contentieux passant par l’intermédiaire d’un avocat. Or, le coût des honoraires d’avocat est toujours supérieur au montant des dépenses qui sont l’objet de la réformation, ce qui empêche en fait les candidats de faire valoir leurs droits. Une telle situation est d’autant plus regrettable que par le passé, lorsqu’il n’y avait pas de remboursement forfaitaire des frais de campagne par l’État, la CNCCFP essayait systématiquement de rajouter les dépenses aux frais de campagne des candidats, dans une logique de dépassement des plafonds autorisés. Au contraire, depuis que l’État effectue un remboursement forfaitaire, la CNCCFP essaye encore plus systématiquement de réduire le montant des comptes de campagne pour réduire corrélativement les sommes remboursées par l’État. Il lui demande donc si ce type de recours susvisé ne pourrait pas être dispensé d’avocat.

>Transmise au Ministère de la justice

Réponse du Ministère de la justice

publiée dans le JO Sénat du 03/06/2010 – page 1397

Depuis l’intervention du décret n° 2010-164 du 22 février 2010 relatif aux compétences et au fonctionnement des juridictions administratives, qui a notamment modifié le 4° de l’article R. 311-1 du code de justice administrative, les décisions de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques relèvent, en premier ressort, de la compétence des tribunaux administratifs et non plus de celle du Conseil d’État. Pour autant, même si la jurisprudence n’a pas encore eu l’occasion de préciser cette question, il y a lieu de considérer, par application de l’article R. 431-2 du code de justice administrative, que l’obligation de représentation par ministère d’avocat demeure en cette matière, s’agissant de recours de plein contentieux tendant, in fine, au paiement d’une somme d’argent : il s’agit en effet d’obtenir la modification du montant du remboursement dû par l’État au candidat dont le compte de campagne a été réformé, sur le fondement de l’article L. 52-15 du code électoral, par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. En tout état de cause, l’obligation de recourir au ministère d’avocat a pour objet d’assurer aux justiciables la qualité de leur défense et de concourir à une bonne administration de la justice. Elle ne saurait être regardée comme portant atteinte au droit constitutionnel des justiciables d’exercer un recours effectif devant une juridiction, garantie par l’article 16 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, d’autant que ceux-ci peuvent, s’ils s’y croient fondés, solliciter le bénéfice de l’aide juridictionnelle. De plus, les justiciables peuvent demander au juge saisi du litige, sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le remboursement des frais qu’ils ont engagés à raison de l’instance.

Internet et contentieux électoral

Question écrite n° 09964 de M. Jean Louis Masson (Moselle – NI)

publiée dans le JO Sénat du 27/08/2009 – page 2027

M. Jean Louis Masson attire l’attention de M. le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales sur le fait que l’utilisation d’Internet peut conduire à de nombreux abus. Ainsi, lors d’élections municipales, le site de campagne d’une liste peut être piraté avec des modifications frauduleuses et inexactes introduites par des adversaires politiques. Il lui demande si une telle manœuvre peut conduire à l’annulation des élections.

Réponse du Ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales

publiée dans le JO Sénat du 19/08/2010 – page 2157

L’honorable parlementaire souhaiterait savoir si, en cas de manoeuvre consistant à pirater le site de campagne d’un adversaire politique en y introduisant des modifications frauduleuses et inexactes, le juge pourrait annuler les élections. Comme le sait l’honorable parlementaire, il appartient au juge de l’élection d’apprécier, au vu des circonstances de l’espèce, l’incidence d’une irrégularité sur le résultat de l’élection. Dans un arrêt d’espèce rendu le 28 novembre 2008, élections municipales de Rians, le Conseil d’État a validé l’annulation en première instance des opérations électorales du fait de l’inscription sur le site Internet d’une liste d’un message contraire à la position prise par cette même liste. Dans cette affaire, l’un des colistiers avait piraté le site de sa propre liste en appelant les électeurs, la veille du deuxième tour, à voter pour une des deux listes arrivées en tête lors du premier tour, et ce alors même que la liste sur laquelle il était candidat avait également décidé de se maintenir au second tour. Cet élément intervenant tardivement, en méconnaissance des dispositions de l’alinéa 2 de l’article L. 49 du code électoral, conduisait non seulement à créer la confusion dans l’esprit des électeurs et à les induire en erreur sur la position exacte de la liste, mais bien plus, il ne permettait pas à la liste citée par le colistier de répondre utilement. Le Conseil d’État a alors conclu, en l’espèce, à une manoeuvre ayant été de nature à altérer la sincérité du scrutin et validé l’annulation des opérations électorales.

Internet dans le cadre d’une campagne électorale

Question écrite n° 09961 de M. Jean Louis Masson (Moselle – NI)

publiée dans le JO Sénat du 27/08/2009 – page 2027

M. Jean Louis Masson demande à M. le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales si un candidat à des élections cantonales peut acheter des mots-clés ou un lien commercial à un moteur de recherche sur Internet afin de faciliter le renvoi des internautes vers son site Internet de campagne.

Réponse du Ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales

publiée dans le JO Sénat du 24/06/2010 – page 1637

L’article L. 52-1 du code électoral dispose que « […] l’utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle est interdite ». Dans un arrêt d’espèce rendu le 8 juillet 2002, élections municipales Rodez, le Conseil d’État a jugé qu’un site Internet réalisé et utilisé par une liste de candidats à des fins de propagande électorale n’avait pas revêtu un caractère de publicité commerciale dès lors qu’il n’était accessible qu’aux électeurs se connectant volontairement. Dans un arrêt du 13 février 2009, élections municipales Fuveau, le Conseil d’État a eu à connaître de l’hypothèse dans laquelle un lien commercial avait été acheté par des candidats. Dans cette affaire, une liste de candidats à des élections municipales avait acheté, pour permettre un meilleur référencement de son site Internet, un lien commercial de telle sorte qu’il apparaissait en haut à droite sur la première page de résultats du moteur de recherche Google, pour des recherches notamment réalisées à partir du seul nom de la ville. La haute juridiction administrative a alors jugé que « dès lors que le référencement commercial d’un site à finalité électorale sur un moteur de recherche a pour finalité d’attirer vers lui des internautes qui effectuent des recherches, même dépourvues de tout lien avec les élections municipales, ce référencement revêt le caractère d’un procédé de publicité commerciale, interdit par l’article L. 52-1 du code électoral ». Sous réserve de l’interprétation du juge, il en serait donc de même dans le cadre d’élections cantonales.

Contentieux électoral et question prioritaire de constitutionnalité

Question écrite n° 11314 de M. Jean Louis Masson (Moselle – NI) publiée dans le JO Sénat du 10/12/2009 – page 2856

Adresse du document : [1]

Loi organique relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution 13 ème législature

M. Jean Louis Masson attire l’attention de Mme la ministre d’État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, sur le fait que le Parlement vient d’adopter une loi organique faisant suite à la révision constitutionnelle de juillet 2008 et permettant à tout justiciable de saisir le Conseil constitutionnel en cours de procédure afin de contester la constitutionnalité d’une loi en vigueur. Il souhaiterait qu’elle lui indique si cette faculté s’applique également aux procédures de contentieux électoral pour lesquelles la compétence est attribuée au Conseil constitutionnel.
Réponse du Ministère de la justice

publiée dans le JO Sénat du 28/01/2010 – page 189

La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a conféré au justiciable un droit nouveau. Ainsi, aux termes de l’article 61-1 de la Constitution, « lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé ». La loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009, qui détermine les conditions d’application de l’article 61-1 de la Constitution, a inséré au sein de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel un nouveau chapitre consacré à la question prioritaire de constitutionnalité. Ce chapitre est divisé en trois sections consacrées aux dispositions applicables aux juridictions relevant du Conseil d’État ou de la Cour de cassation (section 1), aux dispositions applicables devant le Conseil d’État et à la Cour de cassation (section 2) et aux dispositions applicables devant le Conseil constitutionnel (section 3). Il est ainsi prévu que le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé devant les juridictions relevant du Conseil d’État ou de la Cour de cassation (art. 23-1 de l’ordonnance). Il est également prévu qu’un tel moyen « peut être soulevé, y compris pour la première fois en cassation, à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’État ou la Cour de cassation » (art. 23-5 de l’ordonnance). Dans la mesure où la Constitution prévoit que le Conseil constitutionnel est saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité « sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation », la section 3 de l’ordonnance de 1958, qui organise l’intervention du Conseil constitutionnel saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, ne comprend pas de dispositions spécifiques à la question prioritaire de constitutionnalité soulevée à l’occasion d’une instance devant lui. Pourtant, celui-ci peut être amené, en application de la Constitution, à trancher de véritables litiges, en matière électorale. Il en est ainsi lorsqu’il examine les réclamations relatives à l’élection du Président de la République (art. 58 de la Constitution), lorsqu’il statue, en cas de contestation, sur la régularité de l’élection des députés et des sénateurs (art. 59 de la Constitution) ou encore dans le contentieux des opérations de référendum (art. 60 de la Constitution). En définitive, il appartiendra au Conseil constitutionnel de déterminer si un justiciable peut soulever une question prioritaire de constitutionnalité à l’occasion d’un litige électoral porté devant lui.

Analyse AN LFI 2011 sur le budget des élections

Analyse de Jean-Marc Le Fur, à lire dans l’ANNEXE N° 2 « ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT » du rapport n° 2857

(déposé le 14 octobre 2010)

II.– L’ORGANISATION ET LE FINANCEMENT DES ÉLECTIONS

A.– DES DÉPENSES EN FORTE BAISSE EN 2011

L’évolution des crédits est liée au rythme électoral. Ainsi, les crédits demandés pour l’exercice 2011 diminueront de 45 % pour s’établir à 103,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 101,3 millions d’euros en crédits de paiement. Ils correspondent principalement à l’organisation des élections cantonales qui se tiendront au printemps 2011 et qui ne concerneront qu’un canton sur deux, soit 50 % du corps électoral seulement. Le coût des élections cantonales est ainsi estimé à 92,5 millions d’euros, contre 159,1 millions d’euros pour les élections régionales de 2010.

En 2012 en revanche, les crédits évolueront à la hausse avec l’organisation de deux scrutins nationaux : l’élection du Président de la République, dont le coût est estimé à 197,5 millions d’euros, et les élections législatives, dont le coût est estimé à 192,7 millions d’euros. En 2013 enfin, aucun scrutin national ne devrait être organisé : les crédits demandés évolueront donc fortement à la baisse.

L’an prochain, les dépenses de personnel, d’un montant de 15,1 millions d’euros correspondent au montant prévisionnel des indemnités versées dans le cadre de la préparation et du déroulement des opérations électorales.

Les dépenses de fonctionnement, qui s’élèvent à 76,3 millions d’euros
(– 44 %), concernent, d’une part, le report de charges dû à l’étalement des remboursements forfaitaires aux candidats des élections régionales de 2010 (0,4 million d’euros) ainsi qu’à l’organisation des élections qui se dérouleront en 2010 :

– 65,1 millions d’euros pour les élections cantonales ;

– 1,3 million d’euros pour les élections sénatoriales ;

– 1,3 million d’euros pour les élections territoriales à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte ;

– 2,6 millions d’euros pour les élections partielles ;

– 5,6 millions d’euros pour les dépenses communes relatives au matériel électoral et aux dépenses de maintenance informatique.

B.– LA MONTÉE DU COÛT DES ÉLECTIONS DEVIENT PRÉOCCUPANTE

1.– Le coût des élections régionales de 2010 en forte hausse

Le Rapporteur spécial avait déjà souligné l’an dernier l’explosion du coût des élections européennes (120 millions d’euros, +28 %) ; il renouvelle ce constat en 2010 avec le coût des élections régionales (159,6 millions d’euros) en augmentation lui aussi de 28 % par rapport au scrutin de 2004 dont le coût s’élevait à 124,7 millions d’euros.

COÛT DES SCRUTINS DEPUIS 2001

Scrutins Coût total en euros
Élections municipales 2001 102 000 000
Élection présidentielle 2002 200 400 000
Élections législatives 2002 134 400 000
Élections européennes 2004 94 846 403
Élections sénatoriales 2004 1 144 823
Élections cantonales 2004 68 778 544
Élections régionales 2004 126 192 176
Élections partielles 2004 3 592 505
Élections partielles 2005 2 260 000
Referendum 2005 123 569 778
Élections partielles 2006 2 500 000
Élection présidentielle 2007 207 000 000
Élections législatives 2007 146 000 000
Élections municipales 2008 125 900 000
Élections cantonales 2008 71 100 000
Élections sénatoriales 2008 1 900 000
Élections européennes 2009 120 000 000
Élections régionales 2010 (environ) 159 600 000
Élections cantonales 2011 (prévisions) 92 500 000
Élections sénatoriales 2011 (prévisions) 1 700 000
Élection présidentielle 2012 (prévisions) 197 500 000
Élections législatives 2012 (prévisions) 192 700 000

Cette hausse, qui correspond aux prévisions effectuées dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2010, s’explique principalement par deux facteurs :

– les frais postaux liés à l’envoi de la propagande ont connu, à la suite de l’ouverture à la concurrence d’une partie du marché postal, une hausse de 104 % pour les élections régionales, en passant de 18,4 millions d’euros en 2004 à 37,5 millions d’euros en 2010. En effet, lorsque le marché postal a été ouvert à la concurrence pour les plis de plus de 50 grammes, les tarifs d’affranchissement ont connu une hausse de près de 160 % par rapport aux tarifs inscrits antérieurement dans la convention postale ;

– le nombre de listes en présence au premier tour de scrutin est passé de 226 listes en 2004 à 252 en 2010, soit une hausse de 12 %.

Les éléments les plus onéreux de l’organisation d’un tel scrutin sont, par ordre décroissant :

– les frais relatifs à la propagande électorale : 79,4 millions d’euros, dont 15,9 millions d’euros de dépenses liées à la mise sous pli, 37,5 millions d’euros de frais postaux et 26 millions d’euros de remboursements aux candidats ;

– les remboursements forfaitaires aux candidats de leurs dépenses de campagne : 39,3 millions d’euros ;

– les transferts aux communes pour leurs frais d’assemblée électorale : 14,6 millions d’euros.

Le Rapporteur spécial souligne l’intérêt de la réforme territoriale en cours d’examen devant le Parlement qui créera le statut de conseiller territorial en remplacement des deux statuts de conseillers généraux et régionaux : en supprimant les élections régionales, le budget de l’État économisera 160 millions d’euros tous les six ans, soit 27 millions d’euros par an en moyenne. Il s’agit d’un aspect certes mineur de la réforme, mais qui ne doit pas être négligé compte tenu des substantielles économies qu’il permet de réaliser.

Aux élections précitées se sont ajoutées, les 10 et 24 janvier 2010, deux consultations qui ont été organisées en Martinique et en Guyane sur le régime administratif de ces deux collectivités. L’organisation matérielle des deux référendums a coûté 1,74 million d’euros.

Enfin, le Rapporteur tient à évoquer l’organisation des élections aux Chambres de commerce et d’industrie (CCI) qui se dérouleront en fin d’année 2010. Ces scrutins, peu politisés et qui ne concernent pas l’ensemble du corps électoral sont moins médiatisés que d’autres, mais ils fournissent une charge de travail considérable aux fonctionnaires chargés de les organiser, en administration centrale comme dans les préfectures.

2.– La forme de la propagande électorale doit évoluer

Le Rapporteur spécial reste favorable à une réforme de la propagande électorale qui, on vient de le voir, s’avère extrêmement coûteuse sous sa forme actuelle : 150 millions d’euros pour les élections présidentielle et législatives de 2007, 74 millions d’euros pour les européennes de 2009…

Si l’information des électeurs reste évidemment indispensable, il est permis de s’interroger sur la forme qu’elle doit prendre. Dans ce vingt-et-unième siècle naissant, à l’heure d’Internet et de l’audiovisuel, ne serait-il pas judicieux de réserver la propagande écrite aux personnes qui en feraient la demande expresse, sans doute peu nombreuses, et d’informer les autres électeurs par des méthodes moins onéreuses, plus respectueuses de l’environnement et qui prennent en compte le développement durable ?

Le Rapporteur spécial a déposé sur ce sujet, le 8 octobre 2007, la proposition de loi n° 262 visant à assurer la transmission par voie électronique de la propagande électorale. Malheureusement, aucune suite n’a encore été donnée à cette initiative.

Conscient de la nécessité de réduire le coût de la propagande électorale, le ministère de l’Intérieur a annoncé réfléchir à plusieurs mesures de rationalisation. La principale réforme pourrait consister en la suppression du bulletin de vote envoyé au domicile des électeurs pour les scrutins uninominaux. Cette mesure permettrait de réaliser 20 millions d’euros d’économies en 2012. La rationalisation pourrait également concerner l’affichage électoral, la tarification et les conditions de remboursement de la propagande électorale. Le ministre de l’Intérieur a écrit aux responsables des partis politiques afin de les consulter sur ces différents projets. Si les observations recueillies dans ce cadre sont favorables, les mesures proposées, d’ordre réglementaire, pourraient être rendues applicables lors des élections cantonales de 2011.