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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 15 juillet 2015.
RAPPORT D’INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l’article 146 du Règlement
PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE
ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
sur l’évaluation de la pertinence des dispositions législatives et réglementaires
relatives au financement des campagnes électorales et des partis politiques.
ET PRÉSENTÉ PAR
M. Romain COLAS
Député
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SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 5
I. CONFORTER LES ACQUIS D’UNE LÉGISLATION VERTUEUSE EN FAISANT VIVRE SES PRINCIPES 7
A. SAUVEGARDER UN CADRE DE NATURE À AFFRANCHIR LA VIE DÉMOCRATIQUE DES INFLUENCES FINANCIÈRES 7
1. Un système fondé sur des ressources essentiellement publiques et sur la modération du financement des campagnes et des partis politiques 7
a. Une aide de l’État prépondérante 7
b. Des mécanismes favorisant une maîtrise des ressources et des dépenses 10
2. Des obligations procédurales et déclaratives gages de transparence 13
3. Un dispositif juridique pour l’essentiel compris et jugé satisfaisant 17
B. GARANTIR L’EFFECTIVITÉ DU DROIT PAR LE RENFORCEMENT DES OUTILS DE CONTRÔLE ET LA MODERNISATION DES PROCÉDURES 19
1. Alourdir les sanctions pénales ? 20
2. Améliorer les moyens de la CNCCFP dans l’accomplissement de son office 22
3. Remédier à des pesanteurs procédurales injustifiées par la dématérialisation et la simplification 28
II. PARFAIRE UN « ÉCOSYSTÈME » QUI INCITE À L’EXEMPLARITÉ ET APPRÉHENDE LES PRATIQUES POLITIQUES CONTEMPORAINES 33
A. RÉPONDRE À DE NOUVELLES EXIGENCES DE TRANSPARENCE SANS CRÉER D’INUTILES COMPLEXITÉS 34
1. Permettre aux citoyens d’exercer leur vigilance sur le financement des campagnes et des partis politiques 34
2. Assurer la lisibilité des règles pour un meilleur respect des droits et des devoirs des candidats et partis politiques 41
a. Assurer la stabilité et la précision du cadre juridique applicable 41
b. Réviser le plan comptable et enrichir les informations des comptes de campagne et des comptes des partis politiques 44
c. Répondre aux besoins de conseils et de formation 48
d. Tenir compte des spécificités de l’élection des députés représentant les Français de l’étranger 50
3. Empêcher de possibles détournements de la loi 52
B. PRENDRE EN COMPTE DANS LA LÉGISLATION LES ÉVOLUTIONS DE LA VIE PARTISANE ET DÉMOCRATIQUE 55
1. Fixer un cadre pour l’organisation des primaires 55
2. Prévenir toute dérive éventuelle liée au foisonnement des micro-partis 58
CONCLUSION 63
CONCLUSION
Nos concitoyens l’ignorent sans doute mais en matière de financement des campagnes électorales et des partis politiques, notre pays a fait beaucoup de chemin.
Ainsi que le montre le présent rapport, il dispose d’un cadre juridique qui limite le risque de surenchères matérielles dans la participation des candidats aux différents scrutins nationaux et locaux. Il assure aux partis politiques les moyens d’une assez grande indépendance en organisant une aide publique pour leur financement et interdisant toute participation des personnes morales à leur financement. Enfin, il comporte des obligations procédurales et déclaratives qui constituent autant de gages de transparence.
Toutefois, les principes ne valent que s’ils sont respectés.
C’est la raison pour laquelle le Rapporteur spécial met autant l’accent sur la nécessité des moyens de contrôle renforcés, ainsi que sur la modernisation et la simplification des procédures, notamment grâce au développement de la dématérialisation.
Pour inciter à l’exemplarité, notre droit doit permettre aux citoyens d’exercer leur vigilance. La réalisation de cet impératif démocratique passe par une transparence accrue des comportements et des procédures, notamment grâce à des documents plus complets et plus accessibles, ainsi que de nouvelles obligations déclaratives. Elle requiert également une clarification des droits et des devoirs, ce qui implique : une définition plus précise du champ des dépenses électorales ; un cadre et des normes comptables harmonisés et exigeants ; la prise en compte des spécificités de l’élection des députés représentant les Français de l’étranger.
Enfin, la législation sur le financement des campagnes électorales et des partis politiques doit rester en phase avec son temps. Elle doit permettre d’appréhender de nouvelles modalités de l’action politique, tels que les primaires et les micro-partis, de sorte qu’en toutes circonstances, soient garanties non seulement l’égalité des armes face aux électeurs, mais encore l’égalité devant la loi.
Il n’est pas de progrès irréversible et il s’avère parfois nécessaire que la loi vienne au secours de la vertu. Aussi le Rapporteur spécial appelle le Parlement à exercer pleinement ses responsabilités, en engageant dès que possible la rénovation des textes qui, encadrant le financement des campagnes électorales et des partis politiques, constituent un fondement essentiel pour l’équilibre de la République.
RENFORCER LES MOYENS DE CONTRÔLE –
FAVORISER LA MODERNISATION ET LA SIMPLIFICATION DES PROCÉDURES
Proposition n° 1 : Pour les scrutins dans les communes de 1 000 à 9 000 habitants, rendre obligatoire la désignation par les candidats d’un mandataire, ainsi que l’ouverture et la tenue d’un compte bancaire spécialement consacré au financement des campagnes électorales.
Proposition n° 2 : Porter à six ans (pour toutes les élections) la durée de l’inéligibilité que peut prononcer le juge de l’élection en cas d’infraction à la législation sur le financement des campagnes électorales.
Proposition n° 3 : Procéder, à moyen terme, au renforcement des ressources humaines, budgétaires et matérielles de la CNCCFP.
Proposition n° 4 : Organiser la dématérialisation de l’envoi des comptes de campagne et des comptes des partis politiques, ainsi que des pièces justificatives nécessaires à leur examen par la CNCCFP.
Proposition n° 5 : Sur le modèle du dispositif existant en droit fiscal, et sous réserve d’une définition précise du champ des missions et des responsabilités, accorder aux experts-comptables le statut de tiers de confiance pour la production et la conservation des pièces justificatives requises pour les comptes de campagne.
Proposition n° 6 : Permettre la certification de la comptabilité annuelle des partis et groupements politiques par un seul commissaire aux comptes, si le montant des ressources des formations n’excède pas 230 000 euros par an.
Proposition n° 7 : Mieux informer les établissements bancaires des dispositions destinées à garantir aux candidats l’ouverture d’un compte et la remise de moyens de paiement nécessaires à la conduite d’une campagne électorale. Supprimer l’attestation de refus d’ouverture de compte exigée des mandataires pour la saisine de la Banque de France.
RENFORCER LA TRANSPARENCE DES COMPTES DE CAMPAGNE
ET DES COMPTES DES PARTIS POLITIQUES
Proposition n° 8 : Assurer une publication plus détaillée des comptes de campagne et des comptes des partis politiques au Journal officiel, ainsi que sur le site internet de la Commission nationale des comptes de campagne et des finances des partis politiques.
Proposition n° 9 : Consacrer, par une disposition législative expresse, le droit à consultation de l’ensemble des documents reçus ou émis par la Commission nationale dans l’exercice de sa mission de contrôle des comptes de campagne, une fois expiré le délai de recours contre ses décisions.
Proposition n° 10 : Organiser une transparence accrue des ressources et dépenses des partis et formations politiques en instituant l’obligation de rendre compte de manière plus fréquente au cours d’un exercice comptable, par exemple dans le cadre de rapports semestriels.
Proposition n° 11 : Donner aux commissaires aux comptes mission légale d’attester, à l’issue de l’élection présidentielle, de la transmission aux mandataires financiers des candidats de toutes les dépenses engagées par un parti ou groupement politique au bénéfice de cette candidature et imputables au compte de campagne.
Proposition n° 12 : Limiter à trois ans la durée pendant laquelle les commissaires aux comptes peuvent assurer la certification de la comptabilité d’un même parti politique.
GARANTIR LA LISIBILITÉ DES RÈGLES POUR UNE MEILLEURE CONNAISSANCE DES DROITS ET DES DEVOIRS
Proposition n° 13 : Clarifier le champ des dépenses électorales, en consacrant dans la loi les solutions dégagées par la jurisprudence et en réaffirmant les objectifs du législateur.
Proposition n° 14 : Préciser la rédaction de l’article 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 afin d’inclure dans son champ d’application toute section locale ou structure, indépendamment de sa dénomination, faisant partie de l’organisation d’un parti politique.
Proposition n° 15 : Compléter les comptes des partis politiques déposés à la CNCCFP par une annexe retraçant les prêts obtenus ou consentis, les flux financiers entre partis et entre les partis et les candidats, ainsi que les concours en nature dont ils ont pu bénéficier ou ont fait bénéficier les candidats qu’ils soutiennent. En assurer la publication sous des formes adaptées.
Proposition n° 16 : Envisager la publication d’une liste annuelle des principaux fournisseurs de chacun des partis et groupements politiques.
Proposition n° 17 : Veiller à l’harmonisation des termes et documents utilisés par la CNCCFP avec ceux utilisés ordinairement par les commissaires aux comptes et les experts-comptables, sous réserve du respect des exigences de la législation sur le financement des campagnes électorales et des partis politiques.
Proposition n° 18 : Pour le contrôle des comptes des partis politiques, doter la CNCCFP d’un référentiel inspiré par les principes et méthodes observés par la Cour des comptes dans le domaine de la certification.
Proposition n° 19 : Prévoir la désignation concomitante des mandataires et des experts-comptables et charger ses derniers d’une mission de conseil auprès des candidats à propos de leurs obligations déclaratives et comptables.
Proposition n° 20 : Pour l’élection des députés représentant les Français de l’étranger :
– retenir le taux de chancellerie applicable à la date la plus proche du scrutin dans chacune des circonscriptions ;
– mener des actions de pédagogie et la publication en temps utiles des textes réglementaires d’application, porter à la connaissance des candidats les dispositions facilitant l’engagement des dépenses en dehors de l’intervention du mandataire.
EMPÊCHER DE POSSIBLES INSTRUMENTALISATIONS DE LA LOI
Proposition n° 21 : Instituer l’obligation légale pour le mandataire d’un candidat de ne délivrer un reçu en contrepartie d’un don que le jour du dépôt effectif de la candidature.
Proposition n° 22 : Inscrire dans la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 l’obligation pour toute association de financement d’un parti politique de :
– assurer la dévolution des ressources en cas de renonciation ou de perte de l’agrément délivré par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ;
– assortir la demande d’agrément nécessaire à l’obtention du statut d’association de financement d’un parti politique d’un document faisant état des ressources et du patrimoine.
DONNER UN CADRE JURIDIQUE APPROPRIÉ AU FINANCEMENT DES PRIMAIRES ET PRÉVENIR LES DÉRIVES LIÉES À LA MULTIPLICATION
DES MICRO-PARTIS
Proposition n° 23 : Imputer aux comptes de campagne des candidats pour tout scrutin l’intégralité des dépenses qu’ils ont engagées ou réalisées pour leur propre candidature dans le cadre de primaires ouvertes organisées en vue de ce scrutin.
Proposition n° 24 : S’assurer que le droit en vigueur et, en particulier, la législation sur le financement des campagnes électorales et des partis politiques, permettent de prévenir de manière spécifique des dérives imputable des structures ayant pour seul objet de s’affranchir des contraintes de financement de la vie politique.
Proposition n° 25 : Interdire aux partis et groupements politiques de :
– consentir à des candidats ou à des formations politiques des prêts à des taux supérieurs à ceux des emprunts que les formations politiques ont souscrits pour leur financement ;
– fournir à des candidats ou à des formations politiques des biens ou des services avec une marge commerciale.
